（一）认识不够

中方对美方打“宗教牌”的动因、构成要素及其背后的社会-政治基础缺乏全面、客观的认识；对宗教理论及宗教在美国社会中的特殊作用，特别是宗教对美国国内政治与外交政策影响的内在运作机制了解不够，因而不能从问题产生的内因与源头上看清美国在宗教问题上所持态度的实质与逻辑关系，缺乏一套完整的行之有效的回应战略，结果只能是水来土挡，反应式地被动防守。

（二）工作力度不足

宗教在美国社会中的地位与作用与在中国完全不同。回避或无视宗教在美国的地位与作用导致与美国宗教团体、信教群众的隔阂、误会甚至对立。由于中方在宗教问题上长期严重地脱离美国信教群众的大多数（90%以上的美国人信教），导致在具体工作中，缺乏对美国各主要宗教、教派的高层与基层的有计划的战略投资，没有在宗教界主流内部建立起广泛的对华友好统一战线与人脉资源网络（目前略有改善但差距仍然太大）。此外，从驻美外交使领馆的机构设置和人员配备上看，宗教问题没有被提到与政治、经贸、文化、教育、军事、领事等领域同样重要的高度对待，有关工作人员的数量及其宗教专业知识与美国宗教的复杂性之间差距甚大，极不适应。这与中国没有将美国作为世界上的头号宗教大国来对待有直接关系（日、英、德、法等可称的上是经济大国，但不是宗教大国），对美国宗教的基础研究与实际交往均缺乏足够的投入。

（三）国内宗教政策滞后

除了认识上、工作上的问题之外，导致中方被动的根本原因是国内现行宗教政策严重滞后，不适应形势需要造成的管理模式上的缺陷。这种体制上的“硬伤”，形“左”实右，危害极大，导致了国内对宗教、宗教组织与宗教活动的定位错误长期得不到纠正，非官方宗教势力存在发展的现象一直无法消除。而宗教方面的问题最终汇集在一起，自然地成为了美国和其他西方国家任意、方便地指责中国“缺乏宗教自由”的最好证据。久而久之，中国在国际社会中被带上了“迫害宗教”的帽子，而中国的自我辩护又因为国内宗教方面的问题长期存在这一事实显得十分苍白无力。

因此，要有效地对付美国的“宗教牌”，变被动为主动，除了“知彼”，还必须“知己”–必须了解中国现行宗教政策有哪些问题，原因何在。

现行宗教政策是上个世纪五十年代建国初期参考前苏联等社会主义国家管理宗教的模式制定的，反映了当时阶级斗争和反帝斗争的需要。其基本特点是用行政机构行政手段控制宗教，指导思想是尽可能缩小宗教的影响，具体做法是通过在宗教界内部搞政治运动对宗教团体和宗教人士进行改造，组建新的队伍，成立政治性的宗教群众团体；限制宗教场所与宗教活动的数量与规模；减少神职人员培养；停办宗教社会服务事业，禁止宗教介入文化教育慈善等社会公共领域；切断宗教团体与海外宗教的组织关系。

五十年代后期，“左”的思想急剧膨胀，中央宗教政策主管部门在温州等地搞“无宗教区、无宗教县”试验，试图消灭一切宗教，“跑步进入共产主义”。同时，天主教切断了与罗马教廷的关系，基督教实行了教派合并、联合礼拜。伊斯兰教、藏传佛教内部搞了民主改革、取消了封建特权。到文化革命前的六十年代初期，政教不分、以政管教、官办宗教的管理模式完全确立。当时宗教工作的重点不是如何保护宗教信仰自由，而是如何突出政治、大抓阶级斗争、限制宗教发展、利用宗教为社会主义建设和无产阶级政治服务。至于国外对中国宗教政策的批评，一律视为反华反共行为，不予理睬。

文化革命后，宗教工作在恢复正常之后，工作思路基本不变，用计划经济时期行政机构和行政手段管理宗教的模式基本不变，政教不分、官办宗教的现象基本没有改变。这种管理模式的特点是不靠法律靠行政（行政机构、行政权威、行政规定、行政文件、行政领导、行政处罚、行政裁决）。这在上个世纪六十、七十年代是非常正常普遍的，各个领域都是如此。但改革开放之后，由于情况发生了很大变化，其他领域的管理模式相继做了较大的调整与改革，从单纯依靠行政手段进行管理变成了主要依靠法治、依靠法律手段进行调节控制。但宗教管理模式始终没有实质性的改变。近年来，随着中国改革开放的不断深化，国际交往的扩大与信息技术的不断进步，用传统的行政管理、行政控制的老办法、老路子处理宗教问题显得越来越难以奏效，传统的宗教管理模式不能有效解决现实问题的弊病日益凸显。弊病的关键不在于政教不分或政府管理宗教问题的成本过高，而在于采用行政管理模式而不是法治模式处理宗教问题，管理的效果往往适得其反，管理的主要目标无法达成。其突出表现就是非官方宗教势力虽经政府宗教管理与公安部门长期的严厉打击，各级统战、宗教、民族、政法、工青妇等党政部门反复多次的“综合治理”，不仅没有消除反而继续增长，且活力越来越强，影响越来越大。经过几十年的“锻炼”，非官方宗教势力在各方面都有了提高，现在要想根除已无可能。此外，伊斯兰教中的极端主义势力、民族分离主义势力，藏传佛教中的离心倾向，佛、道教中滥建寺庙（佛像）、乱敛钱财，以及民间信仰的畸形狂热发展等问题也一直未能得到有效的根治。

由于工作思路不变，管理模式不变，对上述问题，政府相关部门不采取强硬的打击、控制措施不能遏制其发展；一旦采取强硬的打击管制措施之后，就会造成信教群众与政府新一轮的反弹、对立，在客观上为非官方宗教势力的发展提供更大的群众基础和市场，为美国和其他西方国家的右翼势力提供更多可以利用的口实，严重影响中国的国际形象。而海外对中国宗教问题的负面反应又成为国内宗教管理部门要求增加经费、人员，要求对“西方宗教势力渗透”加强斗争、对宗教加强管理与控制的最好理由。如此往复不断，形成“非官方宗教势力发展→政府加强管理进行打击→非官方宗教势力受到打击压制后拼命反弹→政府再度加强管理与打击→美国等西方国家做出负面反应→政府继续加强打击→非官方宗教势力再度反弹→政府再度强化打击→美国等再度做出负面反应”的恶性循环怪圈。

几十年来，国家在宗教领域耗费了大量的人力财力精力，宗教管理机构人员膨胀、经费预算不断增加，但年复一年，宗教方面的故事照旧、办法照旧、问题照旧。“扬汤止沸”，局面虽不至于失控，但管理成本越来越大、矛盾始终得不到根本解决。这一严酷的事实无疑宣告了传统宗教管理模式的无效与破产。

需要指出的是，宗教方面存在的上述问题虽然由来已久、众所周知，但在分析原因时，宗教管理部门一般总是将其归结为是“西方宗教敌对势力的渗透”、基层政府“管理不力”和各部门没有“齐抓共管”的结果。这种分析方法听起来似乎很有道理，实际上是一种典型的不动脑子的八股说法，是用外部的、表面的、次要的原因掩盖了问题产生的内在的根本的原因，用年年都可套用的“标准答案”回避政策和管理模式自身的问题，没有抓住要害。按照这个思路，解决宗教方面的问题，只能一是大抓“反渗透”，二是加强管理，舍此之外，别无他法。结果形式上很“革命”，事实上一直在恶性循环的死胡同里踏步。沿着这个方向干得越努力，效果越差，越不解决问题。这也解释了为什么政府对非官方宗教势力越来越重视、不断进行“打击打击再打击”，但非官方宗教势力却“发展发展再发展”，越打越大，宗教方面的问题越来越严重。政府宗教管理和其他部门对非官方宗教势力的打击与控制成了一场旷日持久没有获胜希望的“游戏”。在这场“游戏”中，非官方宗教势力经受了“锻炼”与“考验”，党和政府失去了群众与民心，海外敌对势力得到了攻击中国的口实(但宗教管理部门有了继续存在和要人要钱的理由)。美国正是看到了这一点，才会在与中国交往时，选择宗教自由问题为突破口，轻而易举地将中方置于被动地位。毫无疑问，只要中方的宗教政策与宗教管理模式不改变，美方就不会在与中方交往时放弃打这种没有成本而又可以令中方感到被动的“宗教牌”的做法。

通过对我国现行宗教管理模式的反思，可以看出宗教问题与美国对华战略的关系以及我国在宗教工作领域存在的体制性问题。有了问题，就需要有解决问题的对应之策。为此，结合中国的国情与世界上其他国家处理宗教问题的经验，在充分考虑指导思想与具体操作、近期与长期、国内与国外、治标与治本等多种因素、多种需要的基础上，提出如下建议。这些建议有两部分内容：前三项是在不触动国内宗教现行管理模式的情况下，如何在实际工作中回应美方在宗教方面的挑战，是一种技术性的、可操作性较强的策略考虑；后五项是关于如何转变现行宗教管理模式与体制，从根本上解决中国国内的宗教问题，并将其从影响中美关系的因素中彻底排除的战略考虑。

（一）建立中美宗教问题对话机制

这是一项技术性的应急措施，目的在于通过正常的双边对话，将美方在宗教问题上可能对中方提出的问题全部纳入正常的外交对话轨道，把美方带有宣传色彩的外部挑战变成双方内部交往中定期的程序化工作，通过相对固定的工作程序与对等机构，以内部对话的形式，牵制美方的行动，化解被动、争取主动。[1]

在具体做法上，可通过建立专门的对话机构，保证对话机制的正常运作。鉴于美国国务院设有“国际宗教自由办公室”和“国际宗教自由无任所大使”，可在中国外交部设立同等级别的“人权与国际宗教自由问题办公室”，对外代表中国政府作为回应美方（及其他西方国家）在“宗教自由”问题上与中国交涉的对等机构，对内作为部际协调机构，在需要就某件具体问题向美方做出回应时，负责与国内各有关部门的协调。

此外，由于美国还设有半官方的“国际宗教自由委员会”，负责对各国宗教自由状况进行评估，可在全国人大常委会办公厅下设立咨询性质的“宗教自由与法治委员会”，由人大代表、政协委员、宗教人士、专家学者等共同组成，作为回应美“国际宗教自由委员会”的对等机构。

（二）加强对美国宗教界的工作力度与投入

美国是个宗教大国，宗教在美国社会影响很大，这在西方国家中也是很特殊的。因此必须在对美工作中采用相应的措施，专门就此进行工作。建议在驻美使领馆内设立负责宗教问题的专门机构，选择政治素质与业务能力强的专业人员，担任高级外交职务，与美国宗教界广泛接触，建立与宗教领袖、宗教团体上层的关系，同时大力发展与宗教基层组织的联系，化解美国宗教保守势力在对华问题上的对立情绪，这是一项战略投资，需要长期努力。此外，还可有计划地加强宗教方面的双边交流，通过交流，发展友好关系。

（三）加强对美国宗教的研究，培养人才、扩大专业人员队伍

针对目前国内美国宗教研究力量薄弱的现状，可考虑通过国家社科研究基金或其他专项研究基金，从资金上扶持有关美国宗教的研究选题；鼓励各高等院校、科研院所招收攻读美国宗教研究的硕士博士研究生；选派专业人员到美国高等院校、研究机构进修、学习美国宗教；在现有的中华美国学会的框架下设立作为二级学术机构的“美国宗教研究学会”作为牵头单位，由国家（或外交部、国务院新闻办、统战部、社科院等联合）提供一定的专项经费，开展和促进有关美国宗教的学术研究与交流。

（四）加快宗教立法，健全和完善有关宗教的法律体系

依法治国，首先要有法。建议国家立法机构加快宗教法制建设，尽快着手制定一部由全国人大通过的《中华人民共和国宗教法》（简称《宗教法》），作为国家处理政教关系和地方各级政府依法管理宗教事务的法律依据。这样做对内可使各级政府做到在宗教问题上有法可依，依法管理，改变目前宗教领域无法可依的局面[2]；对外可从根本上消除美国等西方国家指责中国“官办宗教”、“缺少宗教自由”并以此为借口在宗教问题上对中国施压的状况。

宗教立法不能把现有的管理规章简单地变成法律，而是要遵循《立法法》的原则，坚持开门立法，认真调查研究，广泛听取和征求社会各界的意见，使《宗教法》具有坚实的群众基础与高度的社会认同性。在具体做法上，可考虑成立《宗教法（草案）》起草小组，由全国人大法工委牵头，邀请法律界、宗教界、政府相关部门、学术界等各方面的专家代表参加，从调查研究入手，开始起草筹备工作。

（五）改变现行宗教管理模式，变行政管理为法律调节

将目前的依靠政府行政手段管理宗教的传统管理模式变为以法律调节为主的法治管理模式，将是我国宗教管理体制上的一场重大改革。改革的结果将会使我国宗教走上“政教分离、法治管理”的健康发展之路，较为圆满地实现政府对宗教管理的目标，消除宗教领域内许多长期地不得解决的“沉疴痼疾”。此外，在极大地提高政府依照相关法律处理宗教问题的能力，降低管理成本、促进社会的稳定与和谐的同时，还将大大改善中国的国际形象。

但这场改革也有一定的代价，其中一个主要的方面就是政府内部管理机构要做相应的调整。在建立健全宗教法律的基础上，撤销现有的宗教行政管理机构，对现宗教局的各项职能进行科学的分解，凡属可以由法律解决的问题，一概交由法律处理；属于一般政府行政管理审批范围内的正常业务交由各相关行政部门按照各自的业务职能权限和法律法规处理。

这种调整的目的是为了更好地体现“政教分离、法治管理”的原则，改变长期以来遭人诟病的政府“官办宗教”、“控制宗教”的状况。由于政府不设宗教管理机构，不对宗教、宗教团体、宗教神职人员、宗教活动和宗教场所作特殊对待（世界上绝大多数国家都是如此），国家与宗教组织之间，宗教团体、宗教信仰者与社会其他团体、人员之间，宗教团体和宗教信仰者内部相互之间有什么问题，就按什么问题处理，涉及到哪个领域、哪个部门，就由相关的政府管理机构依法办理。对政府来说，政府会面对各种具体问题，但没有所谓“宗教”问题；政府有世界大多数国家都有的行政职能部门，功能没有变、管理没有变，但没有专门管理宗教的部门，当然也就不存在所谓“限制宗教自由”、“官办宗教”的问题。

原宗教管理部门的干部是国家宝贵的专业管理人员，为了加强政府职能部门处理宗教问题的能力，可按照需要将他们充实到公安、民政、外事、民族、旅游、教育、文化、文物、卫生、土地、规划、建筑、环保、园林、出版、印刷、以及工商、税务、劳动等部门，提高政府依法管理宗教的力度。各级公检法部门也要配备懂宗教的专业干部。

同时，作为执政党重要职能部门的统战部应加强与宗教上层人士的联系，从政治上而不是行政上、个人感情友谊上而不是行政权力权威上建立与宗教界人士的合作关系。

（六）开放宗教市场，加强监督，依法管理

允许宗教信仰者依照《宗教法》和国家其他的相关法律成立自己的组织、团体。对所有的宗教、教派，国家一律不做宗教价值判断，无论是传统的宗教、教派，还是新兴的、新传入的宗教、教派，凡符合法律规定的宗教团体，应按照“各宗教在法律面前一律平等”的原则予以注册登记。国家不向任何与宗教有关的组织、团体、人员、活动提供任何政治、法律、财务方面的支持；也不介入任何宗教团体的内部事务（人事、财务、教务）；不对宗教团体的生存、发展、消亡负任何义务与责任。宗教团体的兴衰完全由其在宗教市场竞争中的表现而定。政府的职责是订好规则，加强监督，依法管理。

对于过去长期存在的非官方宗教团体问题，应鼓励其注册登记，并为其从“地下”转入“地上”创造必要的条件（如取消过去对其的政治定性、停止用专政手段对其的打击等）。这样做不过是在承认现实的基础上，争取更多的群众，争取更多的民心。事实上，无论政府是否允许其登记，非官方宗教团体都在活动，都会长期存在。但非官方宗教团体一旦从“地下”转入“地上”向政府注册登记后，就使其自然纳入了政府的管理之中。非官方宗教团体之所以现在不会登记，是因为对现行宗教政策与管理模式的极度失望、不信任和抵制。

开放宗教市场后，中国会不会出现大规模的“宗教热”？中国人会不会纷纷信教入教？答案是：不会。这是由中国人对宗教的文化态度决定的。几千年来，不管发生什么变化，历经多少朝代，中国人口中虔诚的宗教徒从来都是少数。再看香港、台湾，从不存在任何所谓“限制宗教自由”的问题，各种宗教、各国传教士都可以自由传教，但直到今天，香港、台湾人口中的基督教、天主教徒的比例都不过百分之三、五。其他宗教的信徒看似热闹，但也不绝非主体人口，这和宗教自由不自由，毫无关系。实际上，想信教的人现在可以通过各种渠道找到自己的“神”，不信教的人即使在“宗教自由”的地区，也仍然对宗教没有兴趣。宗教市场放开后，可能会出现短暂的宗教发展高峰，这是对过去压制的反弹，但高潮很快就会过去，一切又会趋于正常，如同其他许多原社会主义国家今天的情况一样。宗教在中国的发展可能会随时代的不同有所变化消长，但中国过去不是，今后也不可能成为宗教大国，这是由中国特定的富有深厚文化底蕴的历史传统决定的，任何人都无法改变。

那么，中国社会的稳定会不会受到威胁？也不会！古今中外的历史早已证明，宗教的存在是因为人们对宗教的需要，任何宗教团体内部的主体成员都是把宗教而不是政治或其他内容作为其追求的目标。宗教市场开放之后，宗教信仰者特别是原来属于非官方宗教团体成员的广大群众是非常珍惜自己的合法身份、合法权利的，是会坚决支持国家依法管理宗教的，政府与宗教信仰者的关系会更加和谐。

登记后的宗教团体内坚持与政府对立或利用宗教搞政治或其他活动的人是极少数。这样的组织和个人将会迅速在宗教市场的激烈竞争中自我淘汰。政府各职能部门应把处理宗教问题的重点放在监督宗教团体注册以后的活动上来。

政府在监管宗教市场时，应保护各宗教团体在宗教市场中的有序竞争，依法严厉打击各种违法活动。打击的对象与重点应针对进行具体活动的人员而不是该团体或组织，更不应以该团体所属的宗教、教派为对象一概论之。对遵守法律规范，没有违法非法活动的宗教团体，政府应严格坚持“政教分离”的原则，依法处理与其的关系。

（七）鼓励宗教团体依法参与社会服务

在放开宗教市场后，保持社会稳定的措施除了加强对宗教市场秩序的监管、依法管理宗教之外，一个根本性的政策应该是允许和鼓励宗教团体进入社会公共领域，积极参与社会慈善与公益服务事业。

制定这项政策的主要原因，是因为宗教团体的生存离不开信教群众的支持，尤其是经济上的支持。在政教分离、宗教团体不能从国家拿到一分钱的情况下，如何吸引足够的宗教团体成员，获取必要的经济支持，维持生存，就成为宗教团体面临的最大挑战。争取更多的信徒是宗教团体工作的生命线。为此，宗教团体必须以极大的热情，投入到社会公益事业中，投入到“为人民服务”的形形色色的项目中，努力向社会、向群众证明自己存在的价值，尽可能地满足群众与社会的各种各样的需求（精神的、心理的、物质的、文化的、社会的等等），以此作为吸引群众、发展自己、维持生存的手段。200多年来，这种以参与社会公益事业求生存的运作方式，成为了美国宗教生存发展的标准模式。正是有了这种良性循环的模式，虽然美国的宗教五花八门，形形色色，遍及全国各个角落，但宗教与国家、宗教与社会之间，相安无事，相辅相成。最后的结果是国家、社会受益，群众（尤其是弱势群体）受益，宗教团体也受益。教堂之外的互动竞争也使那些力量新兴的宗教团体（邪教）无法生存。因此，在社会公共生活领域，承认宗教团体与宗教信仰者享有与其他非宗教团体、不信仰宗教的公民同等的权利，禁止一切形式的宗教与非宗教的歧视，鼓励宗教团体与宗教信仰者依照国家的法律、法规积极参与社会服务，兴办各种社会慈善、公益事业，让所有宗教团体把主要精力集中在为生存而奋斗，而做好事为的永远的竞争之中，是克服宗教极端主义，防止有人利用宗教搞政治的战略之举，只有好处而不会有任何负面后果。

（八）设立“宗教事务联络办公室”与“宗教团体联合会”

可在中央、省、市、县四级政府设立“宗教事务联络办公室”，代表政府听取宗教团体的意见，向宗教团体通报政府意见；在政府内部各职能部门处理宗教问题时进行协调、联络工作；为政府领导和各职能部门提供有关宗教方面的动态信息与咨询意见。该机构为政府办事与咨询机构，不负责宗教管理，不参与政府职能部门的行政执法活动，不介入任何宗教团体的内部事务。政府各管理部门可按照本部门的职责通过该办公室与宗教团体打交道或举行宗教问题联席会议，协商对话。

同时鼓励宗教团体在自愿的基础上，依法按行政区划设立“宗教团体联合会”，作为本行政区内跨宗教、跨教派的，代表所有宗教团体的行业自律与服务机构。“宗教团体联合会”对内为各成员团体服务，提供信息；对外作为本行政区宗教界唯一的团体代表与政府对话沟通、协调关系、出席有关部门的会议。有了建立在群众基础之上的宗教团体行业协会之后，对宗教团体的活动就完成了由法律、政府、行业协会、媒体舆论、群众五大系统共同组成的综合监管网。“宗教团体联合会”的内部规章、成员资格、机构设置、领导构成、经费、活动等均由各宗教团体自主解决。

以上建议仅仅是一个分析问题、解决问题的思考要点。中美关系的复杂性、国内宗教问题的复杂性以及国内宗教管理体制改革问题的复杂性，远比文中讨论的要大得多，各种问题不可能在此小文中一一详述。本文的目的旨在为有关部门考虑问题进行决策时提供一种启发，一种可供比较的选择。

[1] 目前中美在宗教方面虽有对话，但不定期，没有固定机构，没有形成机制，作用有限，很难体现中方的意愿。

[2] 中国目前没有专门处理宗教问题的、可以称之为法律的《宗教法》，只有以国务院名义颁布的行政法规和部门规章以及地方法规。

转自作者共识网博客