作者：宋玉波

内容提示：宗教作为这个世界包罗万象的总的理论和信仰，在给世人带来和平与希 望的同时，也导致紧张和冲突。人类在经历了宗教不宽容、不自由乃至惨烈的战争之 后，终于意识到了宗教或信仰自由的极端重要性。宗教或信仰自由也因此由少数国家 宪法保障的人权发展为一项普遍的国际人权。随着中国签署甚至批准众多的国际人权 法律文件，中国人民正在日益充分地享有国际法上普遍确认和保障的宗教或信仰自由 权利。
关键词： 宗教自由; 国际标准; 中国实践




一、宗教自由抑或宗教信仰自由


中文“宗教”一词源于佛教。在佛教中佛说为教，佛弟子释为宗，教为源，宗为流; 教为宗之始，宗为教之派，合称宗教，意为皈依、追随、尊崇、诠表佛说。因此，“宗教”一词初仅指佛教，〔1〕后逐渐演化成泛指对神道( 即有神论) 的信仰。在我国，凡官方认可的“正常”宗教，皆受宪法和法律保护。当今信众较多，流传较广或比较集中的有佛教、道教、伊斯兰教、基督教( 包括天主教、新教和东正教……) 等。英文“religion”一词源于拉丁文“religare”，意为对一神或众神的信仰。但现实中的所谓宗教已经大大超越了对神的信仰。关于宗教的本质，在马克思看来，“人创造了宗教，而不是宗教创造了人。就是说，宗教是那些还没有获得自己或是再度丧失了自己的人的自我意识和自我感觉。但人并不是抽象的栖息在世界以外的东西。人就是人的世界，就是国家，社会。国家，社会产生了宗教即颠倒了的世界观，因为他们本身就是颠倒了的世界。宗教是这个世界的总的理论，是它的包罗万象的纲领，它的通俗逻辑，它的唯灵论的荣誉问题，它的热情，它的道德上的核准，它的庄严补充，它借以安慰和辩护的普遍根据。宗教把人的本质变成了幻想的现实性，因为人的本质没有真实的现实性。因此，反宗教的斗争间接地也就是反对以宗教为精神慰藉的那个世界的斗争。”〔2〕


宗教或其他信仰既为成千上万人带来和平与希望，也导致紧张和冲突。在世界的绝大多数地区，特别是欧洲和欧亚地区，宗教关系都经历了宗教不自由、不宽容( 甚至宗教迫害和宗教战争) 到狭义的宗教自由( 只限于同一宗教内部不同教派信仰和实践形式的自由) 和现代国际法所确立的广义的宗教自由。古希腊和古罗马因多神教而对“异教”比较宽容，宗教冲突比较少，但“亵神罪”在希腊和罗马都存在，亚里士多德就以此罪名而被流放。罗马帝国时代，不承认皇帝神圣的犹太教和基督教都受到打击和迫害。西欧中世纪，天主教是大多数国家的国教，而非国教徒普遍受到极其严重的迫害。宗教改革后在天主教和新教国家间爆发了多次宗教战争，宗教迫害更加残酷。历史上有的国家和地区虽有过不同的类似于宗教包容的概念甚至条约和法律，譬如1555 年的奥格斯堡和约中神圣罗马帝国皇帝查理五世第一次允许帝国内的领地统治者自由选择自己的宗教，其属民的宗教信仰则与其领主保持一致;又譬如美国权利法案中的非国教条款， 1789 年法国《人和公民权利宣言》宣布法国公民享有信仰自由，但宗教自由作为一个国际人权概念却是20 世纪才产生的。美国总统富兰克林•D•罗斯福1941 年在美国国会提议成立联合国时提出的“四大自由”，其中包括“信仰自由”，即后来的宗教自由。当今国际社会，为了尽可能扩大其包容性，一般使用“宗教或信仰自由”并作广义的解释，其义项至少包括宗教、良心、思想和信仰及从事相关活动的自由。


联合国人权委员会1993 年将宗教或信仰自由界定为“有神、非神和无神信仰，以及有权不皈依任何宗教或信仰”。宗教和信仰自由的难以界定和复杂性，决定了它至今仍然是国际人权保护中的一大难题。国际人权法上的宗教或信仰自由及其在中国的实践作为权利的宗教、良心、思想和信仰自由，与其他实质性的权利密不可分。譬如表达、集会和结社自由对宗教或信仰及表达就至关重要。没有表达出来的思想和观念是难以捉摸的。没有说出来的信念对他人和社会是无意义的。思想和宗教作为个人自由是绝对的权利，不应受任何限制，但表达出来的信仰或思想以及相关的活动则不应违背既定法律和公认的道德习俗。思想、良心、宗教和信仰自由的权利与隐私权紧密相连; 不得强制任何人表达或“改造思想”，转变观念，改变信仰。思想、良心、宗教和信仰自由的权利还意味着，任何人不得因持有或改变某种思想或观念、宗教或信仰而受到制裁或者歧视，也不得被强制灌输。“政教分离”作为一项普世的宪政原则，包括政府既不得成为某一特定宗教的支持者或压迫者，也不得以任何方式向国民强制灌输任何宗教的或非宗教的思想或者信仰。任何组织或者个人以任何方式强迫他人接受某种思想或者信仰，无异于精神/宗教迫害。


可见，宗教自由不只是关于教义、教会、教派的自由，而首先是与人的思想、信仰和良心有关的自由; 宗教自由植根于人的信仰、良知与灵魂之中，从根本上说是信仰、良知、灵魂和思想的自由，是人作为人的自由。马克思主义经典作家虽然对宗教持批判态度，认为宗教是人的创造，是对人的本质的虚幻反映，是人民的精神鸦片，但还是始终主张和坚持宗教/信仰自由。


马克思恩格斯指出，“人权并没有使人摆脱宗教，而只是使人有信仰宗教的自由。”〔3〕列宁指出: “任何人都有充分自由信仰宗教，或者不承认任何宗教，就是说，像通常任何一个社会主义者那样做一个无神论者。在公民中间，完全不允许因为宗教信仰而产生权利不一样的现象。”〔4〕“社会民主党人要求每个人都有充分的、完全自由的随便信仰哪种宗教的权利。每个人不仅应该有随便信仰哪种宗教的完全自由，而且应该有传布任何一种宗教和改信宗教的完全自由，哪一个官吏都根本无权过问任何人信什么教; 因为这是个人信仰问题谁也不能干涉。”〔5〕“我认为有责任在这里公开声明，社会民主党为信仰的完全自由而斗争，它完全尊重一切真诚的宗教信仰，只要这种信仰不是靠暴力或者欺骗来进行传播的。”〔6〕


毛泽东一再强调要尊重人民的信仰，“不能强制人们不信教，不能强制人们放弃唯心主义，也不能强制人们相信马克思主义。企图用行政命令的方法，用强制的方法解决思想问题、是非问题，不但没有效，而且非常有害。”〔7〕中共中央《关 于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》( 即中发〔1982〕19号文件) 明确界定: “宗教信仰自由，就是说: 每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由; 有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由; 在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由; 有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教现在不信教的自由。”宗教自由作为一项基本
人权，也已经成为我国的一项重要宪法原则并受到不同层次法律法规的保护。

二、现代国际人权法上的宗教或信仰自由


宗教或信仰自由在国际人权法体系中占有非常重要的地位。宗教或信仰自由成为一项普遍的国际人权而要求受到严格充分的保护，乃世界文明的一个里程碑，不仅是宗教之幸，也是整个人类之幸。


( 一) 宗教或信仰自由原则产生的背景


宗教自由是人类最古老，最具争议的权利之一，在现代民族国家体系形成之初就受到了高度关注，二战后更日渐成为全世界一项普遍的基本人权。这是因为宗教不宽容和敌对导致的战争和冲突给人类造成了无法估量的灾难和痛苦;全世界人民普遍认识到，保障每一个个人的宗教信仰自由是一切人的宗教信仰自由的前提。
人类历史上的冲突和战争中，具有宗教因素的占比相当高。〔8〕从宗教内部来看，基督教内部派别间的战争最多、最残酷，如“三十年战争”; 从宗教之间来看，基督教和伊斯兰教之间的战争最多、最残酷，如持续了一个多世纪的“十字军东征”。近代以前的扩张性战争，绝大多数有宗教因素; 在宗教名义下的相互残杀几乎没有间断过; 世界历史上最血腥的战争是宗教战争。13 世纪以来，导致超过百万人口死亡的宗教战争多达四场〔9〕———尽管这些战争的真正原因不止于宗教，甚至政治等其他因素超过了宗教因素，如“三十年战争”是罗马天主教与新教之间的战争，但天主教的法国却因政治考虑而站到新教一边。欧洲大陆最后一次大规模宗教战争———“三十年战争”，不仅催生了现代欧洲民族国家体系的形成和世俗化社会的出现，而且导致了原神圣罗马帝国范围内的狭义的宗教自由原则的初步确立，其所激发的宗教自由意识和观念对近现代宪政的形成也具有积极而深远的影响。〔10〕结束这场战争的1648 年“威斯特伐利亚和约”标志着在神圣罗马帝国内部争取宗教或信仰自由这一斗争的转折点。虽然它所关注的重点仍然只是国家的宗教自由而不是个人的宗教自由; 鼓励基督教不同宗派之间的宗教宽容的目的只是为了避免冲突而非真正的促进宗教自由，但是，这在客观上开启了通向宗教自由之门。


在欧洲启蒙运动的推动下，哈布斯堡王朝的约瑟夫二世在重塑奥地利开明国家形象的改革过程中，于1781 年颁布宗教宽容敕令，有限度地允许信奉路德宗、加尔文宗和希腊东正教的居民从事其宗教活动，1782 年更将宽容扩大到犹太人及其犹太教( the Patent of Toleration in 1781 和The 1782 Edict of Tolerance) 。美国独立宣言、权利法案和法国人权宣言，都确认了本国公民的宗教自由权利。这些尝试和实践促进了人类社会在20 世纪将宗教自由确定为一项普遍的人权。16 世纪以来，除了前述威斯特伐利亚和约外，还有一些重要的国际文献或具有国际影响的文献也陆续涉及到有限的宗教自由问题。譬如1579 年荷兰联合共和国建立的基础文件( the Union of Utrecht) 就保证任何人不得因其宗教而受到迫害。但是，宗教或信仰自由作为一项普遍的基本人权最终在国际法上得国际人权法上的宗教或信仰自由及其在中国的实践以确立，却是在人类经历了两次惨绝人寰的世界大战之后。经过国际社会的不懈努力，国际人权法体系———宗教或信仰自由权利在其中占有非常重要的分量———已经基本形成并正在有力地推动全世界普遍的人权事业。国际人权法体系大致由国际人权法律文件体系和国际人权保障机制( 往往根据前者的规定设立和运作) 构成; 人权文件体系和保障机制又都分为世界性的和区域性的两个层次。宗教或信仰自由作为国际人权保护的重点内容，在该体系中具有独特的分量。


( 二) 国际人权法体系中的宗教或信仰自由


1． 国际条约与宣言


国际人权法由国际条约( bonding treaties) 和国际习惯法( 判例和宣言) 组成; 条约和宣言总是密切联系的，重要的宣言既被承认为国际习惯法，也往往成为条约的基础( 如世界人权宣言在两大人权公约中都得到了体现) ，在条约执行过程中遇到的一时难以解决的问题，也往往通过宣言唤起普遍的关注并逐渐成为国际习惯法( 如联合国1981 年《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》) 。国际人权法所涉及宗教或信仰自由权利，从保护对象看，大致可以分为普遍的保护和特殊的保护。


(1)宗教或信仰自由的普遍保护


《联合国宪章》( 1945) 四次提到“不分种族、性别、语言或宗教”普遍尊重全体人类之人权及基本自由。《世界人权宣言》( 1948) 第18 条明确规定: “人人有思想、良心和宗教自由的权利; 此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”《公民及政治权利国际公约》( 1966) 第18 条亦作了类似的规定，只是措辞略有不同。联合国1981 年《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》在重申了上述规定( 第1 条) 之后强调，“任何国家、机关、团体或个人都不得以宗教或其他信仰为理由对任何人加以歧视。”( 第2 条) 并要求“凡在公民、经济、政治、社会和文化等生活领域里对人权和基本自由的承认、行使和享有等方面出现基于宗教或信仰原因的歧视行为，所有国家均应采取有效措施予以制止及消除。”“所有国家在必要时均应致力于制订或废除法律以禁止任何此类歧视行为，同时还应采取一切适当的措施反对这方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。”( 第4 条) 该宣言还在第6 条详细列举了9 项“有关思想、良心、宗教信仰等方面的自由权利”，〔11〕并明确“本宣言所列的各种权利和自由应列入国家立法中，务使实际上人人都能享有这些权利和自由”。


(2)宗教或信仰自由的特殊保护


特殊保护主要涉及到特殊或弱势人群的宗教或信仰自由权利保护问题。这方面的保护，除了一般的国际人权法文件做出专门规定外，还有众多的专门性条约或宣言。受特殊保护的包括宗教少数派、少 数人和少数人团体( 《公民及政治权利国际公约》ICCPR 第27 条， 1948 年《预防和惩罚种族灭绝罪公约》第2 条，1992 年《少数人权利宣言》) 、儿童( 《儿童权利公约》CRC 第14 条) 、移民工人及其家庭成员( 《移民工人权利公约》CMW 第12 条) 、宗教难民( 1951 年难民地位公约CRSR 第1 条) 和妇女( 1995 年第四届世界妇女大会通过的北京行动纲领BDPA 第12 条) ，等等。


无论是普遍的还是特殊的保护，国家都是义务主体。首先，国家须有与国际标准一致的保障宗教或信仰自由的立法; 其次，国家得采取一切适当的措施制止及消除歧视或不宽容的行为和现象; 再次，国家歧视或压制任何宗教或信仰，或者失于保障公民切实享有宗教或信仰自由的权利，得承担相应的国际法律责任。总之，保障所有公民实际上享有宗教或信仰自由的权利，防止一切形式的歧视，乃国家的重要义务。


2． 区域国际人权法


从区域国际法人权法看，欧洲、美洲、非洲和阿拉伯人权体系，都重申并进一步细化了国际人权法中有关宗教或信仰自由权利的内容。欧洲人权公约( ECHR) 第9 条直接使用《公民及政治权利国际公约》第18条来定义宗教或信仰自由权利，并在第一议定书中明确按照父母的意愿对儿童进行宗教教育。欧洲安全合作组织( OSCE) 的框架文件，如1975 年赫尔辛基最后文件的第三原则详细规定了对宗教自由及其实践的并重和保护，并要求会员国尊重和保护少数民族的同等权利和自由; 1989 年维也纳文件第19 条要求成员国采取一切有效措施防止和消除基于宗教或信仰原因的针对个人或社群的歧视，在不同宗教或信仰、信教和不信教的人群之间培育彼此尊重和包容的氛围。欧安会( CSCE) 1990 年《新欧洲安全巴黎宪章》( the Charter of Paris for a New Europe( 1990) ) 强调人人得享有不受歧视的宗教和思想自由。《非洲人权和民族权宪章》( ACHPR) 第8 条作了类似规定并严格限制国家对公民宗教自由权利的限制。美 洲人权公约( American Convention on Human Rights ( the Pact of SanJosé) ， 1969 通过，1978 年生效) 第12 条重申了《公民和政治权利国际公约》第18 条的内容。阿拉伯联盟之《世界伊斯兰人权宣言》( Universal Islamic Declarationon Human Rights ( 1981) ) 第12、13 条，阿拉伯人权宪章( Arab Charter on HumanRights ( 1994) ) 第26、27 条，都规定了宗教自由权利的保护和法律限制。


( 三) 监督实施与救济机制


监督实施与救济机制已经成为现代国际人权法和区域国际人权法体系的不可或缺的组成部分。凡重要的国际性或区域性人权条约和宣言都设置有相应的监督实施救济机制，以保证包括宗教或信仰自由在内的各项具体人权的实现。负责世界人权宣言和两大人权公约的监督实施与救济的联合国人权理事会〔12〕曾受理过涉及宗教和思想自由的申诉，曾裁定禁止囚犯留胡子、做宗教礼拜、没收祷告用书构成了对宗教信仰自由权利的侵犯。〔13〕1981 年《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》虽然只是联合国大会的决议，不具有强制力，更没有规定设立监督实施和救济机制，但是，联合国人权委员会却于国际人权法上的宗教或信仰自由及其在中国的实践1986 年任命了一个宗教不容忍特别报告员( Special Rapporteur on Religious Intolerance)，其任务包括考察有关国家并提出建议，撰写报告，受理申诉及人权理事会赋予的其它使命。在区域人权法体系中，欧、美、非都依据各自的人权宪章、公约及其议定书的规定设置人权委员会和人权法院，以保证国际的和本区域内的人权法得到贯彻落实。欧洲人权法院( The European Court of Human Rights) 裁决了大量的涉及良心和宗教自由权利的案件，既涉及信教者，也涉及不信教者的权利保护。宗教或信仰自由还涉及父母有权按照自己的宗教或信仰教育其子女，欧洲人权法院因而禁止国家进行宗教或信仰灌输〔14〕，2007 年在涉及土耳其的一项判决中再次确认强制开设宗教课程侵犯了父母按照自己的宗教信仰教育子女的权利( Eylem Zengin v． Turkey) ; 并强调不适当的诱人改变信仰( “improper proseltysm”)有“洗脑”或侵权之嫌。〔15〕


美洲国家组织( the Organization of American States ( OAS) ) 下设两大机构: 美洲人权委员会和美洲人权法院( the Inter － American Commission on Human Rightsnd the Inter － American Court of Human Rights) 负责国际人权法及美洲国家人权公约的监督实施和救济。在耶和华见证者诉阿根廷一案中，起诉耶和华见证者成员拒绝宣誓、承认国家及其标志和服兵役被裁定构成了对其宗教自由权利的侵犯。〔16〕这在美洲确立了一个原则: 在一定情况下国家法或制度与宗教自由发生冲突时，宗教自由应优先受到保护。


负责监督实施非洲人权和民族权宪章( The African Charter on Human andPeoples' Rights ( the Banjul Charter) ，非统组织1981 通过， 1986 年10 月21 日生效，这一天被宣布为“非洲人权日”) 的非洲人权委员会( the African Commissionon Human and Peoples' Rights，1987) 、非洲人权法院( the African Court on Humanand Peoples' Rights，根据1998 年通过的一项议定书于2005 正式成立) 也处理宗教或信仰自由的案件。骚扰耶和华见证者及其领袖，对他们实施刺杀或死亡威胁、毁坏其宗教设施等行为都被认定构成了对宗教自由权利的侵犯。〔17〕在非洲，人们持有某一宗教信仰是绝对的，但实践此种信仰则不能是绝对的，在某些情况下须服从社会利益。〔18〕综上，宗教自由权利的保护早已超越了国界; 在世界的某些区域，任何侵犯宗教自由的行为或事件，不但会引起高度关注，而且可以诉诸国际的或区域的人权保护机构。这种趋势是值得肯定和向往的。


三、我国宗教信仰自由的政策、立法和现状


我国对国际社会普遍接受的国际人权法及宣言都是认可、甚至批准加入了的，〔19〕从宗教或信仰自由的概念及法律保护的标准来看，我们与国际社会保持了基本的一致，我国公民已经能够日益真实地享有宗教信仰自由的权利。从观念上看，我们对宗教或信仰自由的理解可能要狭窄一些，但是总体上是认同国际标准的。我国的宗教政策是一贯的———尊重和保护公民信教的自由和不信教的权利; 既不强制人们信教，也不强制人们不信教，并且有基本完善的法律保障体系和政府管理宗教的体制。虽然我们将马克思主义教育课程作为公民接受义务教育和国民教育的必修课和能否获得相应学历资格认证的先决条件，但是正如历届领导人反复强调的，我们并不强制人们信仰马克思主义。


( 一) 宗信仰教自由的政策与法律保障


中国共产党成立后一贯重视对宗教采取慎重态度，强调革命不分党派、宗教和阶级。1931 年江西中央苏区《中华苏维埃宪法大纲》明确规定“中华苏维埃政权以保障工农劳苦民众有真正的信教自由为实际目的”。1941 年《陕甘宁边区施政纲领》第六条规定: “保证一切抗日人民( 地主、资本家、农民、工人等) 的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权”。1945 年毛泽东在“论联合政府”中阐明了上述几项自由的重要性，强调“信教的和不信教的，保有他们的自由，不许加以强迫或歧视。”〔20〕


在社会主义时期，对待宗教唯一正确的政策就是宗教信仰自由政策。尽管新中国的历史进程中出现过各种反复甚至劫难，但还是基本上坚持了这一政策，并且在宪法、法律和法规中体现了这一政策。正如毛泽东所强调的，“共产党对宗教采取保护政策，信教的和不信教的，信这种教或信别种教的，一律加以保护，尊重其宗教信仰，今天对宗教采取保护政策，将来也仍然采取保护政策”。〔21〕“我们在人民内部是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由，宣传有神论和宣传无神论( 唯物论) 的自由。”〔22〕中共的权威文件，特别是中共中央〔1982〕19 号文件，总结了新中国宗教工作的经验和教训，重新阐述和确立了宗教自由的政策: “尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策。这是一项长期的政策，是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。”“宗教信仰自由的实质，就是要使宗教信仰问题成为公民个人的私事。社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。同时，绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育，绝不允许强迫任何人特别是十八岁以下儿童入教，出家和到寺庙学经，绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度，绝不允许利用宗教反对党的领导和社会主义制度，破坏国家的统一和国内各民族之间的团结。”〔23〕中共中央〔1991〕6 号文件指出: “今后一个时期，党和政府对宗教工作的基本任务是: 认真贯彻党的宗教政策，维护公民宗教信仰自由权利，加强对信教群众和宗教界的爱国人士的爱国主义和社会主义教育，调动他们的积极因素，支持他们开展有益的工作，巩固和发展同宗教界的爱国统一战线，依法对宗教事务进行管理，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动，坚决抵制境外宗教敌对势力的渗透活动，为维护稳定、增进团结、统一祖国、振兴中华服务。”〔24〕我国宪法、法律、行政法规和规章及地方性法规都对保护宗教自由做出了规定。首先，宪法规定了宗教自由权利的主体、客体、内容和限制( 第24、33、34、36、51 － 54 条) ; 刑法规定了对侵犯宗教自由构成犯罪的条件及惩罚，对 以宗教的名义进行犯罪的制裁( 第251、300 条) 。其次，民族区域自治法; 香港、澳门特别行政区基本法; 民法通则; 教育法; 义务教育法; 兵役法; 劳动法; 选举法; 居民委员会、村民委员会组织法; 广告法; 未成年人保护法等等都涉及对宗教自由权利的保护。再次，《宗教事务条例》; 宗教社会团体登记管理实施办法; 宗教活动场所年度检查办法; 宗教活动场所设立审批和登记办法; 宗教院校设立办法; 宗教教职人员备案办法等则将政教关系具体化，明确了政府对宗教事务的管理及保护责任。其中国务院2005 年3 月1 日生效的《宗教事务条例》对应《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》第6 条的九项具体宗教自由权利作了详细的规定。基本的原则是保障宗教信仰自由、禁止强迫、平等与不歧视、保护正常宗教活动、惩治侵犯宗教自由和利用宗教的违法犯罪活动，独立办教等。


( 二) 宗教事务管理与正常宗教活动秩序的维护


中国是世界上为数不多的设置有政府宗教管理机构的国家，建立了比较完善的宗教社会团体登记制度，宗教活动场所的设立审批、登记和年度检查制度，宗教院校设立和宗教教职人员审批备案制度等等。国务院《宗教事务条例》虽以保障公民的宗教信仰自由为目的，但在内容上还是偏重于加强对宗教事务的管理。实际上只有国家认可了的宗教才属于宗教，才受法律的保护。自新中国建立以来，国家只认可了五个制度性宗教( institutional religion) : 佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教，在新疆和黑龙江还承认东正教，全国性的合法宗教团体只有8 个。〔25〕至于散布性的民间宗教( diffused religion) 信仰，则一概视为“封建迷信”予以非法化处理; 具组织性的民间宗教教派，则被视为反动会道门予以取缔甚至严厉打击。在中国，一切宗教和宗教事务都被纳入了体制内进行规范和管理。相对来说，宗教信仰是自由的，但这种自由主要是指思想精神领域中内心活动的自由; 如果要开展任何有组织的群体性宗教活动，则是另一回事，需要得到国家或行政当局的批准并受其监督。这是为了确保党和政府对宗教事务的绝对领导和有效管理，确保实际的宗教信仰活动是严格有序的和可控的。也就是说，任何宗教活动都必须是政府或政府宗教事务部门认定为“正常的”，才是被允许的，才是受法律保护的。这也是中国特色社会主义宗教信仰自由的突出特色，是同资本主义国家的放任的“宗教或信仰自由”完全不同的。中国党和政府坚持承认和保护宗教信仰自由的政策和法律，但也对宗教和宗教信仰自由做出了严格的界定和限制。


首先是严格的准入制度，在宗教团体登记方面实行严格的许可主义制度，有严格的程序和条件。宗教团体的登记须受业务主管机关和登记机关的双重审查; 准予登记的条件非常严格，〔26〕其中“符合我国现行宗教历史沿革的”“经典、教义、教规”等要求实际上排除了国家认可的宗教以外的任何新宗教团体获准登记。宗教团体的登记只有法人登记一种形式，没有取得法人资格的宗教团体，按非法组织予以取缔( 1998 年颁布的《社会团体管理登记条例》和2004 年的《取缔非法民间组织办法》) 。


其次是严格的宗教事务管理制度。凡“涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务”，皆“由县级以上人民政府宗教事务部门依法”“进行行政管理”( 《宗教事务条例》第5 条) 。严格控制大型宗教活动，“跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30 日前，向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起15 日内作出批准或者不予批准的决定。”( 《条例》第22 条) ，有违反得承担相应的法律责任( 《条例》第40条) 。总之，从宗教团体的设立、宗教活动的批准、宗教活动场所的登记到宗教教职人员的认定和宗教财产的管理，甚至具体的宗教活动，都纳入了政府宗教事务部门的行政权力范围( 参见《条例》第8、13、15、16、18、19、20、22、23、24、25、26、27、28、31、33 条) ，经过宗教事务部门批准的宗教团体要开展交往活动，设立宗教院校，出版宗教读物，还需要再次得到审查批准。对涉及民族、宗教的出版物实行更加严格的审查制度，可以有效地防止伤害、亵渎民族、宗教的言论发表，有利于维护民族宗教关系的包容与和谐。


( 三) 从宪法原则的高度保障公民宗教信仰自由


2009 和2012 年的国家人权行动计划都有专条阐述宗教信仰自由，但2012年的相关表述亮点更突出。首先，该条的总论用“贯彻宗教信仰自由的宪法原则，落实《宗教事务条例》，保障公民宗教信仰自由”取代“全面贯彻宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，切实保障公民的宗教信仰自由”，不仅将“宗教信仰自由”从政策层面提高到了宪法原则，而且明确要求“落实《宗教事务条例》”，突显《宗教事务条例》不只是用来管理宗教的，而且更是用来保障公民的宗教信仰自由权利的，是为宗教事务服务的。其次，将“保护公民不被强制信仰或不信仰宗教、不因宗教信仰而受到歧视”提到了更加优先的位置。这是有很强的现实
针对性的。譬如，党政机关、事业单位招录公务员或专业人员，普遍存在把党员或预备党员作为优先条件甚至必备条件，明显违反了不歧视原则( 一般情况下信仰宗教者是不允许入党的) ，却不容任何质疑和批评。再次，具体列举了要“帮助宗教界解决部分项目建设中的实际困难”: “支持中国佛学院新校舍的建设、改扩建中国伊斯兰教经学院。支持西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区宗教活动场所设施的改建扩建项目。支持青海玉树地震灾后宗教活动场所恢复重建。加大对新疆等穆斯林聚居地区以及遭受自然灾害的清真寺的帮扶力度。”


2009 年的行动计划只是一般提到这个问题。最后，新增了工作目标: “制定解决宗教教职人员社会保障问题相关规定的实施办法。”所有这些，都将对保护“正常的”宗教活动，保障公民的宗教信仰自由发挥重要而积极的作用。

四、接轨国际标准，促进宗教自由


改革开放30 多年来，中国包括宗教自由在内的人权状况大为改善。中国在人权领域已经融入国际社会，已经成为大多数国际人权法的当事国或参加国。有宪法的保障，有国际法的推动，中国的宗教自由必将与时俱进。


( 一) “中华人民共和国宗教自由法”可望进入立法议程


宗教自由是人之为人的自由，是人的尊严的直接体现。法律保障宗教自由，国家尊重公民的信仰选择，不仅有利于民众真实地表达信仰，而且有利于个人自治和社会自治的实现，有利于不同宗教间的容忍和社会的整体和谐。同时，保障宗教或信仰自由也是民主宪政的必然要求和结果，并又反过来促进民主宪政的发展与完善。我国已经确立了宗教信仰自由的宪法原则，但除了宪法的原则规定外，尚无国家层面的宗教自由立法。过去20 几年中，虽有过国家层面的保护宗教自由的立法尝试，终因决策层意见分歧而作罢。而立法保护公民的宗教自由权利，既是中国参加的国际人权法体系的义务，也是中国政府对于中国人民的责任。因此，将“中华人民共和国宗教自由法”重新纳入立法议程，已是水到渠成，顺理成章之事。宗教自由法需要解决的问题众多，但核心的不外以下四个:

一是宗教自由的概念问题。这个问题其实很简单，只要按照我们已经承认和接受的国际标准处理就成。即采用广义的宗教自由概念，既包括信仰自由，也包括表达信仰的自由，它直接体现的是良心和思想的自由。


二是“正常宗教”问题。这个受到颇多非议的概念已经困扰多年，但问题本身并不难。既然我们承认宗教具有长期性、群众性、民族性、多样性、国际性和复杂性，我们就不应该简单地将宗教及宗教活动区分为“正常的”和非正常的，而只应该区分为合法的和非法的。宗教自由作为公民基本的权利，对其限制必须于法据。以没有任何法律上确切界定的“正常”与否作为保护与不保护甚至压制的标准，显然不是法治国家所为。


三是不歧视原则的落实问题。信仰平等和不歧视，是世界通行的原则，我国也不例外。但在实践中，特别在是在劳动就业，公务员及重要事业岗位招聘中，非党员受到不平等对待相当普遍。宪法和宗教事务条例虽然规定了不歧视原则，却没有相应的救济制度或很不完善。新的宗教自由法可望在此有所突破。


四是政教关系的厘清。宗教应当成为公民个人的私事，任何个人、社会组织乃至国家都不得干预。这是中共中央〔1982〕19 号文件所确认的一项重要原则。


但是，在现实中我们却不时利用国家的力量，政府直接用纳税人的钱来支持宗教设施的改善或者修建，〔27〕甚至《国家人权行动计划( 2012 － 2015) 》也明确要“帮助宗教界解决部分项目建设”。与此同时，宗教团体也由政府业务部门归口管理。这种做法在政教分离的国家显然是不“正常”的，需要首先从立法上予以纠正。随着政治改革的推进，国家宗教管理机关有望从管理、控制为主转向联络、沟通和服务为主; 可望不再以“涉及国家利益和社会公共利益”为由对宗教事务进行事无巨细的“行政管理”。


( 二) 可望实现“人人有思想、良心和宗教自由的权利”


中国作为发展中的大国和联合国安理会常任理事国，对国际人权法体系的形成做出了自己独特的贡献，参与制定了包括宗教或信仰自由在内的国际人权标准。如前所述，中国签署、加入、批准了绝大多数国际人权公约和宣言。根据“条约必须遵守”的原则，这些国际法律文件理当在中国具有强制性的法律效力。譬如，中国在批准《公民及政治权利国际公约》( ICCPR) 时，经过慎重考虑，未对第18 条保留，那么，中国就有实施该条的国际法义务。我们在国际上宣称自己是法治国家，当然应该成为遵守《公民及政治权利国际公约》的典范。因此，我们非常自信能够实现该公约第18 条所确认的“人人有思想、良心和宗教自由的权利; 此项权利包括保有或采奉自择之宗教或信仰之自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”
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注释:


〔1〕南北朝隋唐时期，佛教之天台宗、华严宗等约以名、体、宗、用、教来释佛经之要旨，因择其中之
“宗”、“教”结合而为“宗教”。
〔2〕马克思: 《〈黑格尔法哲学批判〉导言》，《马克思恩格斯全集》第1 卷，北京: 人民出版社，2010 年，
第452 页。
〔3〕马克思、恩格斯: 《神圣家族》，《马克思恩格斯全集》第2 卷，人民出版社，2005 年，第145 页。
〔4〕列宁: 《社会主义和宗教》，《列宁全集》第12 卷，1987 年第2 版，第132 页。
〔5〕列宁: 《告贫苦农民》，《列宁全集》第7 卷，北京: 人民出版社，1986 年，第150 页。
〔6〕列宁: 《在第二届国家杜马中关于土地问题的发言稿》，《列宁全集》第15 卷，1987 年，第151 页。
〔7〕毛泽东: 《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，《毛泽东选集》第5 卷，北京: 人民出版社，1977
年，第368 页。
〔8〕阿兰•亚克西尔罗和查尔斯•菲利普斯在其《战争百科全书》中总共记叙了1763 场战争，其中
123 场( 7%) 被列为宗教战争。———Facts on File Library of World History，2004．
〔9〕这些战争是: 1095 － 1291 年的基督教反击伊斯兰教以收复耶路撒冷等圣地的“十字军东征”，估
计死亡100 － 300 万人，占当时世界人口的0． 3 － 2． 3%; 1562 － 1598 年天主教徒和新教徒之间的法国宗教
战争，估计死亡200 － 400 万人，占当时世界人口的0． 4 － 0． 8%; 1618 － 1648 年神圣罗马帝国新教徒与天
主教徒之间的三十年战争，估计死亡300 － 1200 万人，占当时世界人口的0． 5 － 2． 1%; 1983 － 2005 年伊斯
兰教与基督教之间的第二次苏丹内战，估计死亡100 － 200 万人。
〔10〕结束三十年战争的“威斯特伐利亚和约”初步确认了政教分离原则，除了在奥地利任由皇帝强
制信奉天主教外，其余地区卡尔文教、天主教、路德教和新教和平共处; 政府得在不同教派之间保持中立。
个人依据其良心自由选择和信奉宗教的观念也被移民带到北美。威斯特伐利亚和约是近现代国际法承
认和保护宗教自由权利的开端。此前欧洲的宗教和约，如1532 年的纽伦堡宗教和约( Peace of Nürnberg)
和1552 年的帕绍条约( Treaty of Passau) 不过为此做了准备而已。
〔11〕这9 项权利是: ( a) 有宗教礼拜和信仰集会之自由以及为此目的设立和保持一些场所之自由;
( b) 有设立和保持适当的慈善机构或人道主义性质机构的自由; ( c) 有适当制造、取得和使用有关宗教或
信仰的仪式或习惯所需用品的自由; ( d) 有编写、发行和散发有关宗教或信仰的刊物的自由; ( e) 有在适
当的场所传播宗教或信仰的自由; ( f) 有征求和接受个人和机构的自愿捐款和其他捐献的自由; ( g) 有按
照宗教或信仰之要求和标准，培养、委任和选举适当领导人或指定领导接班人的自由; ( h) 有按照自己的
— 93 —
国际人权法上的宗教或信仰自由及其在中国的实践
宗教和信仰的戒律奉行安息日、过宗教节日以及举行宗教仪式的自由; ( i) 有在国内和国际范围内与个人
和团体建立和保持宗教或信仰方面的联系的自由。
〔12〕2006 年3 月15 日，第60 届联合国大会以170 票赞成、4 票反对、3 票弃权的表决结果通过一项
决议，决定设立共有47 个席位的人权理事会，以取代联合国经社理事会之下的人权委员会。
〔13〕Boodoo v． Trinidad and Tobago ，CCPR/C /74 /D/721 /1996，15 April 2002．
〔14〕Kjeldsen ，Busk Madsen and Pedersen v． Denmark ，E． H． R． R． 737 ( Application no． 5095 /71;
5920 /72; 5926 /72) ，7 December 1976．
〔15〕Kokkinakis v． Greece ，ECHR 25 － May － 1993．
〔16〕Jehovah’s Witnesses v． Argentina ( Case 2137) ．
〔17〕Free Legal Assistance Group，Lawyers’Committee for Human Rights，Union Interafricaine des Droits
de l’Homme，Les Témoins de Jehovah v． Zaire ，Communications 25 /89，47 /90，56 /91，100 /93．
〔18〕Garreth Anver Prince v． South Africa ，Communication 255 /2002．
〔19〕在中国已经生效的( 括号内生效日期) : 1．《经济、社会及文化权利国际公约》( 2001 年6 月27
日) ; 2．《消除一切形式种族歧视国际公约》( 1982 年2 月28 日) ; 3．《防止及惩治灭绝种族罪公约》( 1983
7 月17 日) ; 4．《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》( 1983 年5 月18 日) ; 5．《反对体育领域种族隔离国
际公约》( 1988 年4 月3 日) ; 6．《男女工人同工同酬公约》( 1990 年11 月20 日) ; 7．《消除对妇女一切形
式歧视公约》( 1980 年12 月4 日) ; 8．《儿童权利公约》( 1992 年4 月2 日) ; 9．《〈儿童权利公约〉关于买卖
儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》( 2003 年1 月3 日) ; 10．《禁止和立即行动消除最有
害的童工形式公约》( 2003 年8 月8 日) ; 11．《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公
约》( 1988 年11 月3 日) ; 12．《就业政策公约》( 1998 年12 月17 日) ; 13．《关于难民地位的公约》( 1982
年12 月23 日) ; 14．《关于难民地位议定书》( 1982 年12 月23 日) 。4 个日内瓦公约及两个附加议定书:
1．《改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约》; 2．《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇之
日内瓦公约》; 3．《关于战俘待遇之日内瓦公约》; 4．《关于战时保护平民之日内瓦公约》( 四公约皆于
1957 年5 月28 日对中国生效) ; 5．《1949 年8 月12 日日内瓦的公约关于保护国际性武装冲突受难者的附
加议定书》( 第一议定书) ( 1984 年3 月14 日对中国生效) ; 6．《1949 年8 月12 日日内瓦公约关于保护非
国际性武装冲突受难者的附加议定书》( 第二议定书) ( 1984 年3 月14 日) 。此外，中国政府已于1998 年
10 月5 日签署了联合国《公民和政治权利国际公约》。
〔20〕毛泽东: 《论联合政府》，《毛泽东选集》第3 卷，北京: 人民出版社，1991 年，第1092 页。
〔21〕《人民日报》1952 年11 月22 日。
〔22〕毛泽东: 《驳“舆论一律”》，《毛泽东选集》第5 卷，北京: 人民出版社，1977 年，第157 页。
〔23〕〔24〕中共中央文献研究室综合研究组: 《新时期宗教工作文献选编》，北京: 宗教文化出版社，
1995 年，第53、214 － 215 页。
〔25〕它们是: 即中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教
教务委员会、中国天主教主教团、中国基督教“三自”爱国委员会和中国基督教协会等; 分别代表着佛教、
道教、天主教、伊斯兰教、基督教这五大宗教。
〔26〕根据宗教局和民政部1991 年联合发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》第4 条之规定，宗
教团体登记条件为: 1) 有团体的名称、办公地址和负责人; 2) 有不违反宪法、法律、法规的章程; 3) 有合法
的经济来源; 4) 有可考的、符合我国现行宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规; 5) 组织
机构的组成人员有广泛的代表性。第7 条还规定，在同一行政区域内不得重复成立相同或相类似的宗教
社会团体。
〔27〕自20 世纪80 年代以来，中央政府拨专款维修、修复著名的布达拉宫、大昭寺、札什伦布寺、桑耶
寺等寺庙; 支持佛教界整理出版了藏文《大藏经》等重要藏语系佛教典籍，还支持佛教界在北京和拉萨分
别开办了中国藏语系高级佛学院和西藏佛学院。


（本文转载自：《学术界》( 月刊)总第174 期）
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