2015-06-05 于方强
《境外非政府组织管理法》在6月4日就会停止征求公众意见。目前，这部法律已经在国际国内引起了广泛质疑。它有着明显的排外痕迹，和向俄罗斯致敬的意味。但其实更可怕的，是这部法律起草过程中，对“规则”的破坏。如果这部法律按现有模样付诸实施，不仅违背了“依法治国”的承诺，更是对新中国成立以来一直引以为傲的“人民代表大会制度”的公然羞辱。“人民代表大会制度”是我们教科书上一直强调的这个国家“最根本的政治制度”。审议《境外非政府组织管理法》正在破坏这个国家的基础。
《境外非政府组织管理法》是一部非常诡异的法律。它既不在12届人大常委会的五年（2013~2018）立法规划内，也不在2014年立法计划内。等到常委会第二次审议过后，才被列入2015年立法计划。它就像是从石头中蹦出来的孙悟空，又像是突然变道的汽车。然而，全国人大常委会有那么多体制内精英，竟然没有人敢说一个“不”字。
但是这部法律又很羞涩。它似乎不肯透露自己被提上日程的具体日期，特别是它“第一次”进入立法计划的日期。直到2015年3月，全国人大会议期间才正式回应说这部法律正在审议。这时已经是初审之后的第四个月了。也正是在初审期，它才突然跃上来年的立法清单。从产生立法的想法，到进入立法计划，再到拿出草稿，最保守的估计也只用了不到一年的时间，效率之高令人惊叹！2014年12月，官方媒体曾有报道说“中国拟制定境外非政府组织管理法”，并没有说明这就是“初审”。
这一运作程序在12届人大常委会显得尤其不寻常，因为它不但打破了人大常委会6年前确立的立法规则，还引发了其他一系列倒退。2008年，11届全国人大常委会委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，向社会广泛征求意见。过去6年来，人大常委会都遵守了这一决定。但是《境外非政府组织管理法》草案经过了初审，却没有公开草案全文。
与《境外非政府组织管理法》情况相同的，还有《国家安全法》。这部法律也是在2014年12月初审，也是没有及时对外公布消息，也是没有公开征求初稿意见，也是到了2015年4月份，突然抛出二审草案，征求社会意见。
这两部法律开了一个极坏的头。至少，截止到2014年11月，人大常委会的立法工作还都可以算是正常的。8月份审议的《反间谍法》和11月审议的《反恐怖主义法》都在初审过后公开征求了社会意见，尽管这两部法律同样被认为比较敏感。但此后，全国人大常委会的立法就陷入一个尴尬的境地：《反间谍法》和《反恐怖主义法》都不再公布二次审议稿，也不再征求社会意见。特别是《反间谍法》，竟然也不需要三审，在二审过后就直接生效实施了。
这两个做法都羞辱了12届人大常委会。2013年3月，12届人大常委会甫一成立，便宣布今后二次审议稿也会向社会公开征求意见。此后，凡是全国人大常委会经手的法律，都会两次公开征求意见，三次审议。比如《食品安全法》修订和《广告法》修订，都做了立法专题，每一次审议和每一次征求公众意见都做了详细的记录。在前一届的基础上，再一次推进立法透明工作应该是张德江委员长带领下的11届全国人大常委会着力打造的新面貌。不想，这一新举措启动不到两年就受到重挫。
且不说这四部“特别的”法律打乱了全国人大常委会的运作规则，光是临时加塞恐怕就挺惹人厌的。2013年10月，成立不到1年的12届人大常委会雄心勃勃地拿出了一个5年立法计划，打算完成68件法律草案（比上一届人大常委会多了4件）。结果，刚执行了一年，就增加了8个立法任务。如果剩下的三年持续出现这种现象，那么12届人大常委会未来3年的工作量将至少是上一届的1.5倍（因为上一届人大还有许多计划未完成）。
除了以上四部法律，其余四部突然增加的法律分别是：《选举法》、《地方组织法》、《人大代表法》（均为修订）和《网络安全法》。前三部法律都是上一届人大未完成的立法工作，原本被本届人大所抛弃，却又在短时间内拾起，并迅速排在其他立法规划之前。而后一部法律，《网络安全法》则原本不在68个立法计划内，属于“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”（根据惯例，也就不会起草了）。结果也迅速登上直升飞机，一下跃升至高位，需要在2015年6月份审议。如果细心一点，就会发现所有这些法律的基本特征就是：关乎政治权利和国家安全。如果再仔细一点，就会发现，2014年下半年加塞的这8部法律，审议期均安排在2015年6月份之前。显然，这8部法律很重要，也很着急出来和13亿人口见面。
一年之间，为何变化如此之大？作为名义上的最高立法机关和最高权力机关的代表，全国人大常委会有必要自食其言、自损威信吗？要想达到立法目的，在现有游戏规则下，让人大常委会用一种看起来比较合理的方式来操作并不是一件特别难的事。即便主导这8部法律的机构事先没有和人大常委会沟通好，人大常委会也可以有多种方式来补救，不会处理的如此难看（时间短、转变大、次数多、审议期集中且全部靠前）。唯一可能的解释是：在这段时间内，产生了一股能够左右全国人大的新力量。而人大常委会在这股力量面前渐露颓势，只能听之任之，或者假意迎合，以致多次出现立法机构不遵守立法规则的怪现象。
显然有一种现实平衡被打破。2014年8月份之前，看起来人大常委会还是有权决定立哪个法，不立哪个法，先立哪个法，后立哪个法。8月份到年底之间，人大常委会还显示出了全面控制立法节奏的能力，按照既有规则办事（公布法律草案初稿）。但2014年底之后，人大常委会突然完全不顾已有的立法规则，允许6部法律集中加塞，已审议的2部和国家安全相关的法律又不公布初审信息，此前初审的两部法律二审过后也不再征求公众意见。这一切，显示了人大常委会对立法过程的失控。
能让人嗅到蛛丝马迹的，就是“中央国家安全委员员”和“中央网络安全和信息化领导小组”。这两个小组都在2013年底成立，都在2014年春季召开了第一次会议。时间点上与人大常委会的工作转变非常吻合。人大常委会就是在这两个小组刚刚成立后、第一次会议前发布了5年立法计划和2014年的立法计划。等到这两个小组第一次会议之后，人大常委会就有了第一个改变：8月份临时加塞《反间谍法》。在内容上，这两个小组又与加塞的多个法律非常吻合。仅从公开消息来看，“国土安全”、“国民安全”、“网络安全”就是这两个小组第一次会议的核心内容，与《反间谍法》、《反恐怖主义法》、《国家安全法》、《境外非政府组织管理法》、《网络安全法》立法意图完全一致。
如此，人大真的成了橡皮图章。原本被称为“最高权力机关”和“最高立法机关”的全国人大，十多年来的实际政治地位差不多仅排在国家主席、国务院之后。现在看来，至少还有“中央国家安全委员员”和“中央网络安全和信息化领导小组”这两个党内小组排名在全国人大之前。
更令人担忧的是，修订《选举法》、《地方组织法》、《人大代表法》又是如何享有特权、加塞到人大常委会的议事日程的呢？至少从公开的资料来看，我们还无法找到与之相对应的新的、享有特殊地位的部门。在过去两年成立的十多个“中央小组”中，唯一能与此议题沾边的小组就是“中央全面深化改革领导小组”，但该小组成立以来召开的12次会议中，并没有涉及类似政治权利话题，几乎都是经济和司法话题。
按惯例，制订和修改这三部法律都应该是全国人大常委会的职责。事实上也是如此。11届全国人大常委会就把这三部法律的修订列入当届的立法计划，但是没有完成。在12届人大摈弃了这三部法律，之后又通过明显不合常理的方式加塞到立法日程的做法来看，要么新一届全国人大常委会能力极低，犯了一个低级错误（他们不可能不看上一届的立法计划），做了一个低级决定（把这三个法律的审议期排到前面），要么就是有另外一种超级特权部门在影响全国人大常委会。这个超级特权部门我们无法在公开资料中获知，但它的权力一定超过了已经公开的多个“中央小组”，否则没必要隐身。