国务院法制办公室：

习近平主席在今年四月全国宗教工作会议上提出：要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。

国家宗教局局长王作安去年七月二十三日在第十期宗教工作论坛上对宗教事务条例修订提出要求。他表示，《宗教事务条例》是宗教法制建设中的标志性进展，它首次以具有法律文件性质的条例保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，让我国的宗教工作更加公开透明并开始纳入法治化的轨道。

我们认为，宗教事务管理法治化，立法首先必须程序合法，依宪依法，否则源头不合法，执行起来会阻力重重，无法达到维护宗教和睦与社会和谐之目的。认真阅读了《宗教事务条例修订草案（送审稿）》，发现存在是否合宪、违反“立法法”、“行政许可法”等诸多问题，本着回应贵办征求意见之意，提出如下意见和建议，供参考。

一、保护公民宗教信仰自由，必须由立法机关制定法律。

宗教信仰自由事务，事关数亿人的权利，事关国家的长治久安，依情依理依法，都是非常重要的法律。依据《宪法》第五十八条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”，依据《立法法》第七条“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”，应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法，即便《立法法》第八条列举的十一项只能制定法律的事项中，没有保护“公民宗教信仰自由”权利，但第十一项是“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”其他事项是否包括保护“公民宗教信仰自由”，只能由全国人大及常委会解释。由国务院制定行政法规，显然不合适。

二、没有全国人民代表大会或者全国人大常委会授权，国务院无权制定和修改《宗教事务条例》

1、国务院是行政机关，没有立法权，只能根据宪法和法律的明确授权，才可以在宪法和法律的范围内制定执行宪法和法律的行政法规。《修订草案》第一条“根据宪法和有关法律”，但没有说明根据的是宪法哪一条，“有关法律”是哪部法律。如果是立法法，必须说明是立法法哪一条。

2、宪法第八十九条规定了国务院的职权范围：“(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;”比较抽象、笼统。而立法法第六十五条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：“

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

公民宗教信仰自由的权利，规定在宪法三十六条，是公民最重要的人权之一，没理由不由人大立法保护。如果认为制定涉及宗教信仰自由法律的条件尚不成熟，依法也须授权国务院制定行政法规。依据《立法法》第十条，须明确授权的目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等。待条件成熟，由国务院提出是否需要制定法律的意见。

三、国家宗教局无权起草宗教事务条例以及“修订草案”

《立法法》第二条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”而《立法法》第六十七条“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。”即便全国人大常委会没有解释“保护宗教信仰自由”该由立法机关立法，也没有解释该项权利是《立法法》所说的“重要行政管理的法律、行政法规”，但宗教信仰自由是宪法专门规定的权利，不可谓不重要吧，最低也应该由国务院法制机构起草。

四、即便不论国务院有权无权制定，也不论宗教局是否有权起草。现在由宗教局起草、国务院法制办网上公布征求意见的方式也不符合法律的规定，违反立法程序。

1、《立法法》第五十三条第二款“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

宗教事务条例，是当下唯一一部涉及宗教信仰的行政法规，事关数亿公民的权利，事关国家的长治久安，非常重要非常专业，应该开门立法，吸收宗教专家学者、宗教信仰人士、法律专业人士参与起草工作，而不是部门起草。

2、《立法法》第六十七条“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

国家宗教局在起草这份修订草案时，是否听取了有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见，社会公众不得而知。《立法法》规定首先采取当面的方式，即座谈会、论证会、听证会，能够让各方充分的把观点意见说明说透。而不是网上、书面提出意见的方式。

3、《立法法》第五十四条“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”

从国务院官方网站看这次的修订草案，从原来的48条，增加到72条，增加了大量的内容。但未见草案的说明，以及起草过程中有哪些重大的分歧意见，如何协调处理的。

五、专用术语概念不清楚

《立法法》第六条第二款“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”本草案中多处规范不明确、具体、不具针对性和可执行性。

1、修订草案第三条“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”。怎么叫合法、非法、极端、渗透？

传播巴哈伊、摩门教、妈祖等佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教之外的宗教或信仰算合法还是非法？

2、修订草案第四条“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”何为正常的宗教活动？何为非常的宗教活动？建议全国人大常委会解释宪法三十六条“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”、“国家保护正常的宗教活动”后再议。

3、修订草案第六十八条“为违法宗教活动提供条件的，由宗教事务部门给予警告，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，情节严重的，并处2万元以上20万元以下罚款；”提供条件的含义是什么？房主把房屋出租给非宗教团体、非宗教活动场、非临时活动地点，承租人从事了宗教活动，难道房主将受到警告、没收租金、罚款？这是否违反了物权法，侵犯了公民的财产所有权？这样的规定不具体、不明确；

六、创设行政许可，违反行政许可法。

《行政许可法》第三条“行政许可的设定和实施，适用本法。”

第十二条“下列事项可以设定行政许可：