2.《草桉》中有关的宗教团体、院校及活动场所的改动
2.1 宗教团体的职责与法人身份
2.2 宗教院校、教育留学人员与宗教教育的境外交流
2.3 宗教活动场所与临时宗教活动地点
2.4 小结

3. 政策输入端与《条例修订草桉》
3.1 政策输入端与《草桉》——基督教的视角

4. 政策环境需求与政策输入端对比分析

1.引言1

国 务院法制办公室于二○一六年九月七日公佈《宗教事务条例修订草桉（送审稿）》（以下简称为《草桉》）。根据国务院〈关于《宗教事务条例修订草桉（送审 稿）》的说明〉2 （以下简称为〈说明〉）， 本次修订草桉主要针对国际和国内的形势变化而制订，并希望「宗教事务管理相关部门的职责更加明晰，行政许可、行政处罚等程序更加规范」。本文将从公共政 策的输入端，探讨有关修订草桉能否令宗教事务管理相关部门的行政工作更有效。另外，笔者也将从中国的宗教政策制定过程的可能参与者，特别是中国基督教教会 的现时生态如何影响政策环境，指出有关修订可能产生的问题。

从〈说明〉的内容来看，本次《草桉》的 关注点是：（一）保护宗教界合法权益；（二）打击利用宗教危害国家安全问题；（三）明确政府职责；（四）强化宗教团体职能；（五）加强宗教院校管理； （六）明确宗教活动场所法人资格；（七）互联网涉及宗教事务的管理问题；（八）明确宗教财产权属；（九）遏制宗教商业化问题。因着希望能较深入展开讨论， 笔者只选取以下三项与基督新教有关的政策修订加以分析：1. 宗教团体的职责与法人身份；2. 宗教院校、教育留学人员与宗教教育境外交流；3. 宗教活动场所与临时宗教活动地点。

本文採取戴维伊斯顿（David Easton）的经典着作《政治生活的系统分析》的公共政策系统模型——输入端、政策黑盒子及输出端为讨论框架3 ，首先指出《草桉》有关笔者关注的三方面的条文特点，进而分析《草桉》的政策输入端状况，并从《草桉》条文的表述与不同群体就中国宗教活动的描述，分析推 测《草桉》若被实施，其可能带来的结果。

2.《草桉》中有关的宗教团体、院校及活动场所的改动

2.1 宗教团体的职责与法人身份

《草 桉》中的第七条指明「宗教团体的成立、变更和注销，应当依照国家社会团体管理的有关规定办理登记。宗教团体章程应当符合国家社会团体管理的有关规定。」这 表述是修订了二○○四年通过的《宗教事务条例》（下简称《条例》）第六条，该处要求宗教团体的成立、变更、注销与章程，须依照「《社会团体登记管理条例》 的规定」。如此，《草桉》模煳化《条例》从前将宗教团体与《社会团体登记管理条例》捆绑的做法，使之可配合新增的宗教法人登记条款。

《草 桉》在第八条首次说明宗教团体的职能：「 （一）协助政府贯彻落实宗教法律法规和政策；（二）维护信教公民的合法权益；（三）指导宗教教务，制定宗教教规制度并督促落实；（四）从事宗教文化研究， 阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设；（五）开展宗教教育，培养宗教教职人员，认定、管理宗教教职人员；（六）法律、法规、规章和宗教团体章程规定的其他 职能。」值得注意的是，六项列出的职能中，其取向都是以规定、许可范围／资格来表述。第一及六项是关于宗教团体须履行政府的政策要求，第二项则是在法规许 可下的宗教权益（亦即「合法权益」），第三项将教务理解为教规制度，第四项将宗教研究表述为教规的建设，第五项则是宗教人员的规定。

第四十一条的禁制表述，就更能显出《草桉》的规定及许可性质：「非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。」

除 了四十一条，新增的禁制表述还包括：「禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所」（第四十四条）。除此以外，加强管制的部 份明显见于政府对宗教团体、院校及活动场所的财政规管。在《条例》第三十六条，原只规定「宗教团体、宗教活动场所应当执行国家的财务、会计、税收管理制 度，按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。宗教团体、宗教活动场所应当向所在地的县级以上人民政府宗教事务部门报告财务收支情况和接受、使用捐赠情 况，并以适当方式向信教公民公佈。」但《草桉》的第五十八条则使要求宗教团体、院校及场所的财务须接受政府「监督管理」；第五十八条也指明「政府有关部门 可以组织对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所进行财务、资产检查和审计。」第五十七条也使宗教团体、院校及场所接受大额境外捐赠的权利受限：「接受捐赠金 额超过10万元的，应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。」

不过，除了宗教团体职责的明确化及 相关规管更加严厉外，《草桉》也有一些创新的地方。例如，第十四及二十三条让宗教院校及场所能获得法人身份。并且，按第二十三条的规定，宗教活动场只要经 宗教团体同意，并有县级以上的宗教部门的审核同意，便可以进行法人身份登记。〈说明〉指出，这是因为此前宗教团体、院校、场所因没有法人身份，「使其参与 民事活动遇到诸多不便」，而作出的修改。但我们值得注意的是，《草桉》只有规定宗教院校及场所的法人身份申请许可，却没有就宗教院校、场所与宗教团体的法 人身份关係作出安排。若我们假设它们各自独立，则第九条有关全国、省、自治区及直辖巿宗教团体选派及接收留学人员的权力，这会为宗教学院的师资培训和聘任 造成不少複杂性。

另外，《草桉》第五十二条指明「宗教团体、宗教院校、宗教活动场所是非营利性组织，其财产和收入应当用于与其宗旨相符的活动以及公益慈善事业，任何组织或者个人不得私分、侵佔、挪用。」「宗教活动场所是非营利性组织」乃政府新的提法。

2.2 宗教院校、教育留学人员与宗教教育的境外交流

《草 桉》的第三章宗教院校，乃《条例》没有，是今次新加入的章节。《草桉》第十一条将宗教院校的设置权，明确地将之定位在全国性或省、自治区、直辖市宗教团 体：「宗教院校由全国性宗教团体或者省、自治区、直辖市宗教团体设立。其他任何组织或者个人不得设立宗教院校。」「其他任何组织或者个人不得设立宗教院 校」是《条例》并没有的表述。但有趣的是，《草桉》新增的第十八条，却为这严厉的限制，鬆开了一道颇宽的宗教教育门路：「宗教团体、寺观教堂举办的宗教院 校以外、学制在3个月以上、培养宗教教职人员的教育培训机构，应当报设区的市级以上地方人民政府宗教事务部门审批。」另外，《草桉》第四十五条有关宗教出 版物的规定，也较从前《条例》第七条只容许「宗教团体」出版宗教读物，扩大成「宗教院校和寺观教堂」皆可从事出版活动。第九条有关选派和接收宗教留学人 员，也较《条例》做出较宽鬆和一致的安排，使之跟设置宗教院校一样，定位为全国性宗教团体和省、自治区、直辖市宗教团体可以根据需要选派和接收，而非如 《条例》中，只容许全国性团体选派和接收。另外，新增的第十七条则指明宗教院校若要聘用外籍专业人员，院校本身需要首先取得「国务院宗教事务部门和外国专 家管理部门批准」，继而有关人员也需获得批准，才能聘用。第六十七条则在原本限制公民参与未被政府认可的境外宗教朝觐、培训、会议、活动的条款上，加置行 政罚款条文，让政府部门能开处罚款（要注意有关罚则乃行政处罚，并不须经法院定罪施罚）。罚则的增加，我们可以理解为这类情况应颇为普遍，以致政府部门需 加入具体的罚则以对应之。

2.3 宗教活动场所与临时宗教活动地点

《草 桉》于第二十一条列出设立宗教活动场所的步骤，而该条仍如《条例》第十三条般，要经过县、巿及省／自治区／直辖巿政府的审批。〈说明〉指《草桉》「第三十 三条规定宗教活动场所改建新建建筑物应当依法办理规划、建设等手续」，但细心一看，第三十三条比原《条例》的第二十五条要求更为严厉，它使有关程序由「所 在地的县级以上地方人民政府宗教事务部门同意」，改为「批准」。并且，若是扩建、异地重建，更「应当按照本条例第二十一条的规定程式办理」。《草桉》第十 九条更新加规定，要求省／自治区／直辖巿政府将之报国务院宗教事务部门备桉。因此，在当前政府推动「简政放权」的背景下，《草桉》没有简化政务步骤，相反 更加强了行政涉入。

《草桉》的第三十五条乃有关宗教临时活动地点的条文。值得注意的是，其设立乃由 「信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请」，而非宗教团体。所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处的角色，只是意见反馈。县级人民政府宗 教事务部门可指定临时活动地点，并指导所在地乡级人民政府或者街道办事处对临进行监管。论者皆认为，有关条文是就家庭教会或私设聚会点提供使其落实登记的 方桉。4 若该条文是就解决私设聚会点提供有利的政策，则第六十八条便是不仅针对设立私设聚会点的领袖进行处罚，更是向任何「为违法宗教活动提供条件的」人施罚。我 们值得注意，如何才构成「提供条件」，其意涵甚不明确。

2.4 小结

总 括而言，《草桉》的条文，不少部份是将二○○四年实施的〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定 （ 国务院令第412号）〉及〈国务院办公室保留部分非行政许可审批项目的通知（国辧发[2004]62号）〉涉及宗教方面的行政许可，5 加入至准备修订的《宗教事务条例》。另外，《草桉》对宗教场所、院校、宗教人员、宗教团体财政，及「违法」宗教活动比以前有更多、更细緻的规管。但因着这 不是法律，而是行政部门的行政条例，这些更严格的条文可算是「依法治国」及「简政放权」的要求下的不足之处。6 最后，宗教法人的条文可说是《草桉》的创新亮点。

3. 政策输入端与《条例修订草桉》

笔 者在前一节点出自己对《草桉》的关注点，本节将从政策输入端评析《草桉》是否能对应整体政策环境需求（如社会、政治、经济及团体结构）。按经典的公共政策 系统模型来说，公共政策的输入端可包括：一、执政党的政治形势；二、公众意见及需求；三、官员获得的信息；四、媒体的舆论；五、官员个人对有关事务的经验 和观感。而这些输入端又是被更大的环境需求（社会、政治、经济及团体结构）所影响，并与之互动。7 国家宗教事务局的二○一五年工作总结裡，提出当《宗教事务条例》进行修订工作时，需要「坚持以问题为导向，把实践需要、社会关注、宗教界反映强烈的问题作 为修订工作重点」，8因此，它的表述已说明从输入端分析《草桉》有其可取之处。笔者因着国内媒体的舆论与官方的意见往往难以区分，本文便不考虑「媒体的舆 论」这政策输入端。继而，笔者将以官方的表述，来理解政策输入端的主要状况。因此，《草桉》的政策输入端在这文中是：执政党的政治形势、政府如何採集公众 意见及需求、官员获得的信息，及官员个人对有关事务的经验和观感。笔者将指出我们可如何依此理解《草桉》出现的状况。

之后，笔者将会将这输入端的分析，与笔者对政策环境需求的分析作比较。最后，笔者将分析《草桉》可能带来的结果。由于篇幅所限，笔者将只以基督教的状况为考察目标。

3.1 政策输入端与《草桉》——基督教的视角

中 共中央总书记、国家主席习近平在二○一六年四月廿二日召开的全国宗教工作会议裡，清楚表达了执政党对整个宗教政策的总思考要求：「处理我国宗教关係，必须 牢牢把握坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础这个根本。」9 对基督教而言，最备受挑战的问题是政府一直看待它为境外渗透的工具。 例如，人民网在二○一四年十二月廿五日便刊登〈国家宗教局：坚决抵御境外利用基督教对华进行渗透活动〉为题的报道，10 至于基督教作为西方传入中国的宗教，理应是一种文化的输入，为何会被视为敌对「渗透」呢？又为何这「渗透」会令执政党认为动摇其执政基础呢？《中国国家安 全研究报告（2014）》有着很重要的描述：

中国是一个多宗教的社会主义国家，一直以来西方敌对势 力试图利用宗教对中国进行渗透。宗教渗透特指以「颠覆中华人民共和国政权和社会主义制度、破坏祖国统一」「控制我国宗教团体和宗教事务」以及「在我国境内 非法建立和发展宗教组织和活动据点」为其目的，进行的各种宗教活动。宗教渗透的实质是一种文化殖民和意识形态渗透，企图以宗教为核心价值理念的西方思潮取 代中国马克思主义的政治信仰和国家指导思想⋯⋯是西方势力多角度、全方位对中国实施「西化」「分化」战略的重要组成部分⋯⋯利用互联网、手机短信等传播媒 介散布披着宗教外衣的资本主义思想⋯⋯利用旅游、文化、教育等交流活动进行传教⋯⋯非法在中国内地举办神学班⋯⋯有的国家非法招收宗教留学生⋯⋯利用经济 援助进行宗教渗透⋯⋯培植代理人⋯⋯高校是培养社会主义事业建设者和接班人的重要场所，也是境外敌对势力对中国进行思想文化颠覆的首选目标。11

除 此之外，国防大学信息管理中心製作的电视节目《较量无声》，更直接表明基督教就是美国颠覆中国的「软手段」。12 简言之，执政党有关基督教作为西方宗教的一种的政治形势判定是：基督教乃执政党的潜在政治威胁。因此，我们可以理解在《草桉》中，第四十一、四十四、五十 七、及六十七条的严厉措施。

从这个政治形势的判断出发，我们便可推断《草桉》第三条「抵御渗透」原 则的意思。我们也可以知道在《草桉》中没有说明，但政府在这几年不断推动的「基督教中国化」的底因。中国社会科学院世界宗教研究所所长卓新平简单直截地指 出：「基督教中国化的核心要素非常简单，其要解决的基本问题就是其对中国政治的认同」。 13

但这政治认同其实并不是三言两语能说清楚的问题，也不是纯粹基督徒是否承认执政党的法统地位的问题。14 国家宗教局中国宗教研究中心副主任雷丽华的表述，可显示这是与基督教在中国社会的人数发展，历史上与帝国主义的关係，及基督教在中国社会价值扮演的角色有关：

从 现实看，近些年的基督教热和基督教在中国的快速传播，备受社会各界的关注，诱发社会上一些人的忧患意识和焦虑情绪。基督教在一些地方的非正常发展以及传教 过程中採取的一些不正常手法，不时引起一些冲突事件。一部分基督徒和教职人员不愿正视和不愿承认基督宗教大规模传入中国伴随帝国主义强加给中国人民苦难这 一基本事实。中国基督徒中仍有「西体中用」、「全盘西化」、用基督教为中国重寻价值源头，重构价值本体的思想。存在对中国文化的陌生与澹然的态度。一些人 打着文化交流的旗号宣扬「基督教文化」。西方一些国家利用基督教对我进行渗透，企图用「基督羔羊」征服「中国龙」，把中国完全福音化。 15

另外，国家宗教局局长王作安的谈话，则说明「境外渗透」与「家庭教会」（私设聚会点）之间的关係：

有 的境外基督教组织不断诋譭三自原则，试图重返中国，恢复旧有的隶属关係。有的境外势力鼎力扶持所谓「家庭教会」或「非官方教会」，试图培植一支与爱国基督 教组织分庭抗礼、与政府不合作的民间政治力量。有的鼓吹要通过支持基督教的发展，发起一场「争夺中国灵魂的战争」，在不久的将来用「基督的羔羊」征服「中 国龙」。16

从以上的资料整理，笔者推测政府的政治形势判断、官员接收到的信息及他们的观感如下。它们形成了《草桉》政策输入端的重要因素，也解释了《草桉》的严厉性的原委：

1.基督教作为西方外来的宗教，其与帝国主义及资本主义的关係千丝万缕，社会主义新中国成立之后，已建立独立于西方的「三自」教会，但西方仍有人意图恢复旧有的隶属关係。

2.「家庭教会」或「非官方教会」与境外势力有关，它形成了一股与爱国基督教组织分庭抗礼、与政府不合作的民间政治力量。

3.基督教近来的发展快速，引来社会上一些人的忧虑和不满，产生一些冲突，不利执政党治下的社会稳定。

4.基督教在大学生中的发展，有威胁执政党选拔人才的可能性。

5.基督教有重构价值本体思想的可能性，使之成为颜色革命，危害执政党的地位及社会主义体制。

可 是，我们又如何从政策输入端理解《草桉》的创新点，如宗教法人、宗教公益慈善，及临时宗教活动地点呢？若我们考察政府的表述，我们便会注意到这些创新都与 宗教状况的需求有关。例如，临时宗教活动地点的设置，与国家宗教局多年探讨如何处理私设聚会点的方向相符，宗教公益慈善是早于十年前便开始探讨的课题，宗 教法人的概念则在学者及宗教界（特别是佛教界）蕴酿多时。17 与《草桉》推出的同时，全国人大正准备审议《中华人民共和国民法总则（草桉）》，第八十六条清楚界定宗教场所可申请成为捐助法人，形式《草桉》条文的具 体法律依据。因此，这些创新都显示政府正积极回应新形势下的政策需要。

不过，我们从这些创新点中， 仍看到临时权宜性质的东西。例如，宗教法人的措施设置，的确是一种突破，但从《草桉》第二十三条的规定看，宗教活动场所若要获得法人的身份，必须首先获得 宗教团体及县以上人民政府的审批同意。如此，《草桉》宗教法人的条文的确有利宗教场所开展公益慈善活动及其他法人活动，但重重的审批却正正又使这突破状 况，打回宗教界要求设置法人的呼声的困难原形裡——宗教场所（特别是佛教）因着经济等原因跟宗教团体和地方政府产生不少矛盾，因而要求有独立的法人身份来 处理自身场所的事务和财政。

有关宗教院校、教学人员及教职人员的规定，也呈现这样的情况。《草桉》 新增第三章宗教院校一章，的确是应对《条例》以内国内宗教教育的急速发展。第九条将选派及接收留学宗教人员的权力扩展至省、自治区、直辖巿一级的宗教团 体，也是务实地回应各地需要的措施。犹有进者，第十八条对地方宗教培训的容许，也是切合宗教团体需要的适度开放。但第九、四十一、六十七条的禁制和罚则， 则可能对正在观望是否向政府登记的家庭教会，造成複杂的抵触情绪。同样，它们也可能对现在热衷到不同地方接受神学培训的两会同工，造成困扰与担忧。

同 样，有关临时宗教活动地点的条文，看似积极找出一条绕过私设聚会点不愿加入三自而造成的困难的出路，但政府向宗教团体的意见询问，可能会有节外生枝的情 况。第四十四、五十六、六十八条的严厉而范围广泛的禁制与罚则，更会造成连温和的家庭教会领袖也有所疑虑。例如，北京的宋军牧师便认为：

政 府有意把「私设聚会点」分为四类：一、愿意接受政府管理，也愿意加入基督教两会的可以「登记」；二、不拒绝政府管理，但拒绝加入两会的可以「聚会场所备 桉」；三、既不接受政府管理，又不加入两会的要「劝说」；四、不接受政府管理，也不加入两会，且受海外势力控制的就要「取缔」。他认为大部份家庭教会都会 在选项二或三之间做出选择，但选项三与四的界限并不是家庭教会说了算，而是政府有关机构的决定，因此他们最终目的还是让大部份家庭教会进行「登记」或「聚 会场所备桉」。他估计，一旦接受管理，基于中央政府打击邪教的原则，家庭教会就要接受两会的审核，包括团体信仰的纯正，以及传道人的资格。然而又有不少家 庭教会不愿意加入两会或接受政府管理。

那么一旦「登记」了又怎样？他认为这种情况并不乐观，浙江教 会正试行「五进、五化」，除了贯彻实行「基督教中国化」，更派官员、干部介入教会事务，甚至在云南更有走上主日讲台上宣讲宗教政策。这些事件很令家庭教会 却步。与此同时，为了国家安全，中国已实行「网格化」（指「统一战线工作条例第廿四条：『建立健全县（市、区、旗）、乡（镇、街道）、村（社区）三级宗教 工作网络和乡（镇、街道）、村（社区）两级责任制。』」将管区细分并进行数据化，让家庭教会的活动在居委会以至地区政府的掌控中，缩减家庭教会的生存空 间。加上《宗教事务条例修订草桉（送审稿）》提出的「禁止在学校从事佈道、组织团契、举行聚会（第四十四条）」、「公益慈善活动禁止传教（第五十六条）」 等等以及与之相连的各项罚款，将为家庭教会带来的困境。18

那么，为何有良好意愿的政策会处于一 个不上不落的状态下呢？当然，政策的发展总有其进程，但若我们从政策输入端的状况来考量，政府对基督教可能造成威胁政权的担忧，才是政府一方面需要高度管 控基督教，但另一方面又因着基督教的发展呈现失控，令现有措施失效，而政府不能不在政策某些方面改变的原因。

从 执政者的角度，笔者理解任何政权都不会对有颠覆思想的群体置之不理。因此，当基督教被看潜在的政治危险时，政府的工作手法是不难理解的。不过，笔者在下一 节希望从政策环境需求，来审视政府政策输入端所考虑的因素是否可以有另一种问题呈现，从而商榷现在《草桉》的措置，及「基督教中国化」的执行方法。

4. 政策环境需求与政策输入端对比分析

在 前一节笔者整理了政府对基督教在国内发展的担忧的五点，笔者可归纳之为五句话：警惕西方控制，防止政治对抗，忧虑宗教失衡，反制人才流失，遏制颜色革命。 不少官员和学者都相信，这些问题背后，是因为基督教缺乏国家认同。19 为甚么会缺乏国家认同？这是因为基督教的基要主义（保守福音派）令它有着除基督以外别无拯救的「殖民」心态，20 它的一神主义，更令它不能切合「政主教从」的中国政教关係「传统」。21

笔者在这节，将会把这些影响政策输入端的因素，放在更大的社会、文化、历史环境来作出考量，并指出它们有可能显示现在制订中的《草桉》，未能对症下药，促进良性的政教互动。

首 先， 让我们考量有关基督教的保守信仰与政权认同的关係。笔者认为，保守的基督教信仰，与是否支持执政政权和认同国家没有关係。例如，当代中国教会最保守信仰的 基督徒领袖，可算是王明道。王绝对相信除耶稣以外，别无拯救，也强调「政教分离」的思想。但若我们细心查阅他的言论，我们会发现他的信仰根本没有使他反对 执政党及不爱国：

我一生之久从来未曾加入过任何政党，但我不反对任何政党，任何政权。22

自己的国家怎么可以不爱呢？禽兽没有国家，不爱国的人岂不和禽兽一样了么？⋯⋯我在讲道和着作中，从来不提「爱国」这两个字，这是因为《圣经》、《四书》和 中国古代圣人的着作中都没有谈到这个名词。他们只讲「爱人」⋯⋯「国」是甚么呢？岂不是一些人所组成的么？一大片土地上如果没有「人」，这片土地能称为 「国」么？「爱人」的人能不「爱」国么？23

因此，若我们细心察究中国基督教的基要主义信仰，他 们的圣经主义及救赎观念，的确会使他们独尊一神，并以自己的救恩为至高。但若要他们表述对政权的认同及爱国问题，保守如王明道，也说出他会因着圣经的教导 及文化的传统而爱国及拥护政权。那么，政府和基要教会的真实矛盾点应在哪裡？从王明道的言论中，我们看到他反对的，是无神论主义介入及扰乱基督教的有神论 主义。所以，他认为自己是反对三自爱国运动，而不是反对国家。但倒过来说，从政府的角度，他则是不服从政府的领导，故意挑战国家的政治路线和运动。

我 们到今天仍可以察觉，保守信仰与政府之间在这方面的误解仍然是持续存在的，特别是当政府期望以运动形式推动它的想法或政策时，保守信仰基督徒的消极抵抗便 会变得明显。只是，我们应正确看到，这些矛盾，并不一定需要提升至政教问题来处理。例如，以往国家全力推动一孩生育政策时，保守基督徒有因信仰反对人工流 产而违反及不遵从规定。国家若将其提升至政教层次，入手点便是要改变教会的信仰，或指斥该等信念「不科学」。若不能改变，更需要因此压制有关组织的发展。 但笔者认为，若我们将之降为个人行为的问题，并寻求变通的办法，便可将冲突大大减低。例如，政府可以鼓励避孕措施及加重超生罚则，以达到相近的政策效果。 其实，中国作为多宗教多民族的国家，这种找出相同效用的政策选项，并避免不同信仰人士与政府之间的意识形态发生冲突，甚为必要。事实上，政府在不少的地方 都有应用类似的方法，但在处理基督教、伊斯兰教及藏传佛教信徒的信仰习俗上，则往往捨易求难，以强力压制代替另类政策选项。

进 一步言，国内家庭教会的领袖，也曾指出西方的保守福音派到中国的动机，乃扩大福音巿场，它们充满与政府正面互动的欲求：「美国教会的确有兴趣参与中国这个 最具潜力的福音巿场，但没有证据证明美国教会尤其是福音派基督徒有野心图谋中共的权力。恰恰相反，像东门国际这样的福音派教会由于太想与中国政府搞好关係 反而在家庭教会中失去了影响力。」24 如此，西方福音派的羔羊取代中国龙表述，到底是在使自己在西方信徒群体感觉良好，还是进行颠覆活动的口号，笔者认为是前者的机会居多。

但笔者以上的说法，仍然涉及到抵触「政主教从」的观念和论述。对不少官员和学者来说，中国的政教传统必然是「政主教从」（因此，国内基督徒群体，只要是不遵照政府的指令行事，便足以得咎。外国的基督徒无视政府不欢迎传教活动的政策，也已是有问题的份子）。

从 这观念出发，官员及学者强调，「中国历史上的宗教宽容是有条件的，仅仅宽容那些归顺王权的宗教，而利用宗教造反的异端教派，则坚决予以镇压。即使某一宗教 没有反叛倾向，如果违反王权的既定伦理或社会秩序，也会遭到严厉排斥。」25 可是，笔者认为这想法从历史事实的诠释上，已有可商榷之处。「劝吁」中国基督教要「降服」于政权之下的人，常以东晋佛教高僧道安的「不依国主，则法事难 立」来作为中国的传统政教关係模式的重要例子。但《高僧传・道安传》的原句是：「俄而慕容俊逼陆浑。遂南投襄阳。行至新野。谓徒众曰。今遭凶年。不依国主 则法事难立。又教化之体宜令广布。咸曰随法师教。」「不依国主则法事难立」并不能离开「又教化之体宜令广布」来理解。研究者更指出，道安的说法是在当时的 战乱环境而发的。并且，他的重点乃在于佛教徒尽力弘法。例如，徐玉成便说：

他〔道安〕认为，佛教要 在中国发展壮大，不能只依傍“国主”这一条路，在依傍“国主”的同时，还必须广佈常宣，培养一个深广的社会奉法阶层⋯⋯“不依国主，则法事难立”论，是对 其师佛图澄等前辈大师传教弘法方式和弘法对象的总结与质疑，是对皇权专制社会个人专制的一种批判，又是对其弟子们发出的一种无奈警告，是道安法师面对皇权 专制的外部条件，苦苦探索如何弘法的呐喊与思考，其结论是极其被动的与消极的，也是万般无奈的。因此，这样的结论只能是佛教界作为皇权专制体制下弘法与生 存的经验总结⋯⋯ 而不能作为社会主义时期对佛教僧人进行爱国主义教育的经典结论和历史依据。26

夏毅辉更分析得出，慧远的《沙门不敬王者论》，才是道安「不依国主则法事难立」的教训的合理发展结果。27 如此，从历史事实言，「依主」即或不是权宜之举，至少它不能比「布教」重要。

更要害的是，我们即或承认这是一个历史出现过的政教模式，但它是不是好的政教关係政策，也值得商榷。「政主教从」论似乎确立了中国的政权需要高高在上的理 据，但我们从中国历史中，它并不能完全处理好政教关係。更甚，它往往将民间已积累的不满因素，变成与政府的大规模冲突。汉朝太平道起义，北宋方腊摩尼教叛 乱，南宋锺相巫教叛乱，元末的弥勒教起义，明朝唐赛儿白莲教叛乱，清朝川楚教乱、八卦教攻入紫禁城、太平天国之乱、同治陕甘回民之乱众多历史例子，都说明 只强调政权的至高无上，并不能理顺政教关係。相反，我们从历史例子中，更多看到良好的政教互动，并不是由谁主谁从之主导下发生，而是政府与宗教礼尙往来之 下的结果。对基督宗教传统而言，唐朝的景教入华，元朝的也里可温教到大都布教，它们因着受到政府的礼遇，对当时的统治者，也是尊敬有嘉的。28 以今天的情况而言，段德智主编的《境外宗教渗透与苏东剧变研究》也指出，苏联与东欧宗教领袖及信徒对政权离心，其中重要原因是政权对宗教一直的打压及逼 害，令宗教领袖及信徒对政权的认同和支持十分低。29

基于以上的思考，笔者建议当今政府对待中国基督教的政策，宜以教会承认政府在公共及政治事务的管治地位为基点。笔者观察到，即或家庭教会，它们也不会拒绝作出这种承认。政府以「政主教从」势态来进行管治，反不利政教关係的发展。

不过，我们会立即发现，教会与政府在某些公共事务上的确在今天产生一些对抗冲突，这又会令政府怀疑它其实是「颜色革命」的潜在份子。例如，宗教活动场所、未 登记的私设聚会处及未经允许的外派宗教留学人员等问题，都是现今常常发生政教冲突的热点，并且往往会吸引国际舆论的关注。但笔者认为，政府应认清这些政教 冲突的性质，都是信众的利益及宗教需求受损的反应。刘澎说得好：

近年来家庭教会与政府的冲突时有发 生，有的家庭教会（例如北京守望教会、成都秋雨之福教会、广州良人教会、上海万邦教会等）甚至走上街头举行「户外聚会」，这是否表明，家庭教会要在中国与 国外的「×××革命」遥相呼应，企图煽动动乱，颠覆中国政府呢？不是的。家庭教会在中国已存在了几十年，它不是国外任何「革命」的产物，而是国内政策不合 理、管理体制不适应导致的结果。实际上，无论政府对家庭教会是何态度，家庭教会都会继续存在。国外有无「革命」、有什么样的「革命」，对家庭教会无任何影 响。家庭教会的活动是基于其自身利益与宗教诉求的需要，不是为了呼应外界任何个人、组织、国家的需要。如果家庭教会中有人从事政治活动，政府可以对其依法 惩处，但不能因此说家庭教会是一个政治组织，其存在是为了政治目的。30

如此，这其实更多是社会 内部的生活资源分配矛盾，而非威胁政权的尝试。或许，政府认为，教会与维权律师、非政府维权组织关係千丝万缕，因此它也构成与政权的威胁。但作为一个境外 学者，我的观察是维权律师及组织其实是尝试在现行的制度下表达他们关注群体的诉求。笔者理解他们对政府而言确製造甚多麻烦，但若人民在生活上遭遇不公的情 况时，若不以法律维权或向政府投诉，他们到底还可以如何反映及处理有关问题呢？

改革开放以来，政府 和民间出现各种各样的磨擦。研究发现，政府在经济及专业体系的共识政治发展较为理想。31 但弱势群体面对政府的政策时，仍是常常有冤无路诉，这令维权活动及群体性事件无日无之。32 因此，笔者强烈建议，政府应着力理顺社会边缘群体的政策共识如何形成，利益冲突如何解决这课题。33 否则，《草桉》的罚则和禁制，还是不能达到预期的效果。甚而，有关矛盾可能会进一步累积至爆发。例如，《草桉》提出向任何「为违法宗教活动提供条件的」人 施罚，但我们从先前宋军的言论可看到，家庭教会或会以化整为零的方法来应对。这最终只会加重行政部门的工作压力，或令社会气氛更杯弓蛇影，累积更大的矛盾和压力。

最后，有关忧虑宗教失衡，反制人才流失，笔者认为现今问题的根本，是精神价值的真空。政府 即或以扶持其他宗教信仰为手段，它能做的，多是以资源作为支持，并以压制基督教为配套。但宗教的精神价值，根本不能由金钱及物质建立，也不会因打压而消 失。今天的社会往往以金钱及利益至上，甚至不少宗教团体，也以利益挂帅。基督教在这情况下，因着它过往被打压的边缘社会身份，反而显出有另类的心灵价值， 令它在中国有着巨大的吸引力和快速增长的潜力。笔者认为，中国社会各界能大力、认真重整人民的价值及心灵维度，才能使基督教变成一个平平无奇的信仰选择之 一。

总的而言，笔者欣赏《草桉》在多方面尝试回应现今中国社会及宗教状况出现的诉求，但同时看到固 有恐惧基督教作为反华渗透的思考并没有改变。宗教事务部门以管理手段为主的势态仍处处可见。笔者猜想，《草桉》落实后，因着其政策设想与真实环境有所差 距，它的效用可能并不显着。笔者认为，若政府将关注投放在促进信徒群体建立健康的跨宗教关係（例如不同宗教团体的认识及交流活动、共同慈善活动），推动宗 教为信徒进行品德教育、提高宗教徒的社会操守，推展宗教慈善，可能会比控制管理产生更积极的政策作用。

最后，本文的基调是以基督教视角为出发点，但若我们考虑其他宗教的情况，则笔者必须指出，《草桉》有关宗教团体、法人、院校、活动场所及临时活动场所的规 定，皆没有考虑佛教、道教、伊斯兰教、天主教及基督教以外的其他宗教（例如：印度教、犹太教、东正教、锡克教、摩门教，及巴哈伊教）。这些宗教，因着中国 的开放政策，已不仅是境外人士信仰的宗教，更在国内拥有信徒群体（因此不能纯粹以国务院144及145号令来处理）。并且，若政府考虑「一带一路」政策的 推行后的情况，这些在「一带一路」国家皆有群众信仰的宗教，如何在中国合法活动，将是关乎外交观感及他国人民对中国印象的事宜，值得政府关注及应对。

（本文初稿曾于中央人民政府驻港联络办协调部主办第十二届「基督宗教在当代中国的社会作用及其影响」高级论坛发表。）
（http://christiantimes.org.hk，时代论坛时代讲场，2016.12.1）

1.本文初稿蒙陈剑光牧师、邢福增院长及蔡少琪牧师指正，笔者特此向他们致谢。
2. 国务院法制办公室政法国防法制司：〈关于《宗教事务条例修订草桉（送审稿）》的说明〉，2016年9月7日，http://zqyj.chinalaw.gov.cn/draftExplain?DraftID=1269。
3. David Easton, A Systems Analysis of Political Life (Chicago: Chicago University Press, 1979).
4. 例如，邢福增：〈评《宗教事务条例修订草桉（送审稿）》〉，《时代论坛》，2016年9月11日，下载自：http://christiantimes.org.hk/Common/Reader/News/ShowNews.jsp?Nid=95975&Pid=6&Version=0&Cid=150&Charset=big5_hkscs。
5. 有关行政许可共十一项：建造露天佛像审批；宗教院校聘用外籍专业人员资格认可；宗教院校聘用外籍专业人员计划及聘用外籍专业人员审批；在华外国人集体进行 临时宗教活动地点审批；我国五种宗教以外的外国宗教组织及其成员与我国政府部门或宗教界等交往审批；外国人携带用于宗教文化学术交流的宗教用品入境审批； 邀请以其他身份入境的外国宗教教职人员讲经、讲道审批（国务院令第412号）。宗教团体负责人审批；宗教团体、宗教活动场所接受国（境）外捐赠宗教书刊、 音像製品审批；宗教活动场所接受国（境）外捐款审批；出版、印刷、出口、发行《圣经》审批（国辧发[2004]62号）。
6. 宗教法未能出台，或许是国内的官员、宗教人士及学者对是否应立宗教法仍有不少分歧。参邱永辉：〈中国宗教治理报告〉，收邱永辉主编：《中国宗教报告（2015）》（北京：社会科学文献出版社，2016），页9。
7.Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making, 3rd ed. (New York: Routledge, 2015), 27.
8.〈国家宗教事务局2015年工作总结〉，2016年2月1日，下载自: http://www.sara.gov.cn/xxgk/ndgzyd/zj/332212.htm。
9.〈习近平出席全国宗教工作会议并发表重要讲话〉，《人民网》，2016年4月23日，下载自：http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2016/0423/c1001-28299513.html
10.〈国家宗教局：坚决抵御境外利用基督教对华进行渗透活动〉，《人民网》，2014年12月25日，下载自：http://politics.people.com.cn/n/2014/1225/c1001-26277651.html。
11.刘慧主编: 《中国国家安全研究报告（2014）》（北京：社会科学文献出版社，2014），页81-82。
12.国防大学信息管理中心：《较量无声》，下载自：https://www.youtube.com/watch?v=M_8lSjcoSW8。
13. 卓新平：〈关于「基督教中国化」的再思考〉，收《中国宗教报告（2015）》，页221。卓新平在文中还提及「对中国社会的适应，以及对中国文化的表达问 题」两点，但笔者认为这两点其实并不是「基督教中国化」现今的难处。恰恰相反，今天国内基督教的快速发展，特别是在农村与低下阶层的发展，足证它是充分适 应中国社会，并能表达中国文化。
14.卢云峰与张春泥的研究发现，中国基督徒对国家机构的信任度，根本与无宗教信仰者一样。见卢云峰、张春泥：〈当代中国基督教发展状况报告：基于CGSS(2010)和CFPS(2012)调查数据〉，《中国宗教报告（2015）》，页249。
15.雷丽华：〈基督教中国化问题的几点思考〉，2016年3月14日，下载自：http://www.sara.gov.cn/llyj/332789.htm。
16.王作安：〈我们愿意看到的基督教〉，《中国宗教网》，2014年9月19日（原于2006年发表），下载自：http://www.cssn.cn/zjx/201409/t20140919_1334851.shtml。
17.《中国宗教调查报告（2015）》指出宗教界前三项需求政策改变的项目是：「新建场所的审批（50％）、宗教场所登记（32％）和教职人员的认定（23％）。」中国人民大学中国调查与数据中心：〈中心发报《中国宗教调查报告（2015）》〉，下载自：http://nsrc.ruc.edu.cn/news/510 。
18.韦珮华：〈面对「基督教中国化」大趋势，宋军：不能放弃教义和大使命〉，《时代论坛》，2016年9月27日，下载自：http://christiantimes.org.hk/Common/Reader/News/ShowNews.jsp?Nid=96205&Pid=1&Version=0&Cid=145&Charset=big5_hkscs。
19.例如牟钟鉴：〈基督教中国化的难点及建议〉，《中国共产党新闻网》，2012年4月17日，下载自：http://theory.people.com.cn/GB/49154/17675510.html。
20.牟钟鉴：〈基督教中国化的难点及建议〉；牟钟鉴：〈基督教与中国宗教文化生态问题的思考〉，收张志刚、唐晓峰主编：《基督教中国化研究〔第一辑〕》（北京：宗教文化，2013），页85-86。
21.张践：〈创建中国特色政教关係理论体系〉，《中国宗教》（2013年5月），页37。
22.王明道遗稿，邢福增编着：《王明道的最后自白》（香港：基道，2013），页85。
23.王明道：《王明道的最后自白》，页136。
24.张守东：〈家庭教会与政教关係分析〉，收刘澎主编：《中国基督教家庭教会问题研究》（北京：普世社会科学研究所，2009），页151。
25.孙浩然：〈中西方宗教宽容精神的比较分析〉，《中共浙江省委党校学报》，总第156期（2014年），页37。
26.徐玉成：〈“不依国主法事难立”论应当慎用的〉，《大公佛教》，2015年8月21日，下载自：http://bodhi.takungpao.com.hk/ptls/shuhua/2015-08/3137549.html。
27.夏毅辉：〈“不依国主，则法事难立”质疑〉，《求索》（2003年1月），页215。
28. 当然，我们仍可以注意到清初的礼仪之争，是在中国政府礼遇耶稣会之情况下，仍发生道明会传教士挟教皇权力来冒犯中国统治者。但笔者认为，这事件的关键处也 不是有否遵从政主教从。相反，我们要注意教会内部的神学及利益矛盾，如何变为政治化的冲突，甚至伤害基督教信仰和政府的关係。我们甚至可以设想，若当时耶 稣会及道明会不闻于朝廷，他们的「天主」和「丢斯」之辩，根本只是茶杯裡的风波。相反，因着耶稣会有着与朝廷深厚的关係，并被道明会所嫉妒，希望借教皇的 力量来压制它的政治优势，遂激成礼仪之争的轩然大波。
29.段德智主编：《境外宗教渗透与苏东剧变研究》（北京：人民出版社，2015），页366。
30.刘澎：《家庭教会：问题与解决方桉》，下载自：http://www.pcchong.net/House_church.htm#(%A4%AD)%AEa%AEx%B1%D0%B7|%BBP%A8%B8%B1%D0%A5@%AC%C9。
31.王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》（北京：中国人民大学出版社，2013）。
32.王敬智：《垃圾政治：中国的政策过程与政治参与》，未刊博士论文，台北：国立政治大学，2016。
33.进一步探讨这课题，我们便需要思考在社会主义中国如何推进善治。
http://christiantimes.org.hk/Common/Reader/News/ShowNews.jsp?Nid=97165&Pid=6&Version=0&Cid=150&Charset=big5_hkscs