邢福增

「老大哥在看着你」（The Big Brother is Watching you）
──乔治．欧威尔（George Orwell）《一九八四》

公共安全与视频监控

近日，温州地区传出不少教会被当局强行安装视频监控的消息，成为拆十、插（国）旗后，另一个引起关注的政教张力现象，舆论更担心当局是否针对基督教而展开新一轮的行动。

安装视频监控是否只是针对基督教？翻查资料，此举乃全国「加强公共安全视频监控建设联网」工作的一部分。有关工作，早于2015年5月，国家发展和改革委员会、中央综治办、科技部、工业和信息部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部及交通运输部等九个部门联合颁发文件，指出「公共安全视频监控建设联网应用，是新形势下维护国家安全和社会稳定、预防和打击暴力恐怖犯罪的重要手段，对于提升城乡管理水平、创新社会治理体制具有重要意义」。文件提出到2020年，要「基本实现『全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控』的公共安全视频监控建设联网应用」，藉此「加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面取得显着成效」。文件最后明确要建立协调机制，「协调各有关部门出台推动公共安全视频监控建设联网应用的配套措施」，涉及的部门多达三十多个，其中也包括了国家宗教事务局在内。[1]

宗教领域「全覆盖」

在此背景下，国家宗教事务局于2015年制定了〈关于做好宗教领域公共安全视频监控建设联网应用工作的通知〉，并下达至全国各省、市的宗教局、民宗委，明确要「积极推动将宗教领域公共安全视频监控联网应用工作纳入当地总体安排」，「争取把本地区宗教场所视频监控系统建设纳入本地区公共区域视频监控系统联网应用工作的总体规范和实施方桉之中」，并会同公安等部门，制定具体实施方桉，最终要实现「重点宗教场所公共区域视频监控覆盖率达100%」。文件强调，必须「动员宗教界积极支持配合」，作为「和谐寺观教堂创建活动」的明确工作要求。不过，文件又指出「要注重听取和尊重宗教界的意见，充分考虑宗教场所的特殊性，避免因此引发矛盾」。各省市宗教事务部门亦据此文件，再作传达。[2]

在网上以「宗教领域公共安全视频监控」或「宗教场所视频监控」为搜索词，可见自2016年起，在浙江、河南、福建、安徽、江西、甘肃、广西、内蒙古、上海等地，已在推展有关工作。例如，在内蒙古卓资县，至2016年8月，重点在卓资山镇的基督教及天主教堂，「其中基督教堂监控：球机8个、半球机6个、硬盘录像机1个、硬盘100块、显示器1个、枪机6个、附属设备1200米。天主教堂监控：球机10个、半球机4个、硬盘录像机1个、硬盘50块、显示器1个、附属设备500米。共计金额40多万元。」[3]河南省信阳市方面，至2016年5月止，「全市52处重点寺观教堂中有18处已安装视频监控，总投资435660元；年内拟安装3处，馀下31处已筹备资金分批安装。」[4]

就现时资料可见，涉及的宗教活动场所，也不限于基督教及天主教。例如，上海民宗委在2017年2月，便以「反恐防暴」为理由，在浦东新区内唯一的清真寺提升了视频监控的改建工作。是次工程，涉及12万元，「将模拟信号设备改造为数字信号设备，将原先24个视频监控探头增加为36个视频监控探头，做到了全覆盖、无死角，採集的视频图像信息保存期限由原先的30天增加到90天」。[5]福州市鼓楼区民族与宗教事务局又将「帮助福州清真寺健全完善了民主管理各项制度，督促该寺加快内部管理视频监控网络建设」定为2017年的工作重点。[6]杭州市余杭区截至2016年7月，全区90%宗教活动场所均已安网视频监控，包括了龙兴寺、禹皇寺。[7]

在公共安全与个人私隐之间……

各地为了配合建立视频监控工作，地方政府又制订相应的管理办法，如安徽省在2016年11月，由省政府颁佈〈安徽省公共安全视频图像信息系统管理办法〉、[8]江西省南昌市政府亦于2016年10月颁佈〈南昌市公共安全视频图像信息系统管理办法〉。[9]2016年11月，中国公安部更草拟了〈公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）〉，公开收集意见。[10]有关条例的〈说明〉，高度肯定视频监控「在维护社会秩序、预防打击犯罪、创新社会治理等方面发挥了重要作用」，又指出要「妥善处理维护公共安全、保障国家安全与保护公民隐私权之间的关係」。[11]不过，内地已评论提出要注意涉及的保障私稳问题。[12]亦有法学家早于2012年便表达忧虑，「要谨防视频监控泛滥，当前尤其要防止把『平安城市』建设简单理解为无限制增加摄像头，正常的视频监控异化为『防民扰民』措施，侵犯公民和个人的隐私。」[13]

宗教场所与公共安全

针对是次在宗教活动场所安装视频监控的工作，在〈工作通知〉中，一方面指出「要注重听取和尊重宗教界的意见，充分考虑宗教场所的特殊性，避免因此引发矛盾」，这说明当局也理解到「宗教场所」的「特殊性」，需要小心处理。但在执行过程中，却又出现了不理会有关场所及信徒的反对，强入进行安装的行动。事实上，如果当局已有指令要对尚未安装的宗教埸所，作「有步骤有计划推进」，又明确指出要「确保重点宗教场所公共区域视频监控覆盖率达100%」，那么，在执行上便很难避免会出现为完成指标而「强装」的情况发生。

值得留意的是，浙江省（特别是温州）经过了拆十运动后，政教双方的互信已陷入前所未有的低谷。如今在温州地区再出现强行要求教会插国旗及安装视频监控，势必令业已紧张及脆弱的政教关係，面对新的冲击。网络上更见到信徒在教会外，拉着「宗教教职人员有主持宗教活动，受法律保护（务院令第426号第29条）」及「公民有言论、集会、游行示威的自由（宪法第35条）」的横幅，表达不满。也有温州教会发声明，反对在教堂裡安装监控，并明确指出有关要求没有法律依据。

当然，没有人会否定保障及维护公共安全的需要，也不会否认视频监控确在缉查罪桉时，提供了重要信息。不过，过往规定列明涉及公共安全而安装视频监控的场地时，悉未有将宗教场所包括在内。同时，也指明是安装在相关场所的「重要部位」（如「学校、幼儿园、医疗机构、养老机构、救助管理机构、儿童福利机构的重要部位」）。因此，设若宗教场所对安装有所忧虑，便不应简单地批评为「宗教不在法律以外」、「宗教不应有特权」。为何现时部分宗教场所自行安装视频监控设备，无法确保公共安全，而须改由政府掌握的全方位联网及监控？即或出于「公共安全」考虑，则有关视频监控的安装位置及覆盖范围，也应充分尊重宗教场所的意见，避免引起信徒不必要的忧虑。

更令人担忧的是，现时在部分地区所见，当局不理会教会的意见，强行在教堂内部（包括礼堂及办公室）安装视频监控，这种处理手法确有其争议之处。作为宗教崇拜的空间，是否已被当局列入涉及「公共安全」的「重要部位」？到底「全覆盖」的范围应有多大？如今在教堂内安装视频监控，参与崇拜聚会者的个人身分便成为当局掌握的资料，这是否构成了对公民集会自由及宗教信仰自由的侵犯？同时，由于整个讲台也列入监控范围，此举难免令人产生疑问，是否要对谁人在讲道，以及讲道的内容也列入监控？此举是否已侵犯了宗教表达自由及言论自由？无论如何，在教堂内安装视频监控，反映出当局将宗教活动列为有可能危害「公共安全」的监控范围，这又是否一种对宗教的偏见与歧视？

仍未兑现的承诺

联合国在1966年通过了《公民权利及政治权利国际公约》，其中第18条第一款规定：「人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。」而在第二及三款中，亦规定「任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰自由的强迫」、「表示自己的宗教或信仰的自由，仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制」。

早于1998年，中国政府已经签署了《公民权利及政治权利国际公约》，但迄今全国人大常委会仍未批准《公约》的生效。在签署前一年（1997年）国务院新闻办公室发佈《中国的宗教信仰自由状况白皮书》，其中指出：「中国对公民宗教信仰自由权利的法律保障，与有关国际文书和公约在这方面的主要内容是基本一致的。《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、联合国《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》以及《维也纳宣言和行动纲领》中关于宗教或信仰自由……这些内容在中国的法律、法规中都有明确规定，并得到实行。 」

毋庸置疑，以保障公共安全为名，强行在宗教活动场所（特别是教堂内）安装视频监控的行动，业已违反了《公民权利及政治权利国际公约》。抑有进者，近年间，在「中国模式」、「中国道路」、「中国精神」愈益被高举，「普世价值」备受质疑的当下，中国政府以「国家安全」与「公共安全」之名， 对宗教领域所作的管控亦愈来愈严密。视频监控作为整个网罗的一个环节，既象徵「老大哥」无所不用其极的管控，也揭示出中国宗教自由状况存在的根本问题。

「一切都消失在迷雾之中了。过去给抹掉了，而抹掉本身又被遗忘了，谎言便变成了真话。」
— 乔治．欧威尔（George Orwell）《一九八四》

[1] 〈关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见〉，中华人民共和国国家发展和改革委员会网。

[2] 河池人民政府网，将广西自治区下发的〈关于做好宗教团体和宗教活动场所安全视频监控建设联网应用工作的通知〉全文刊出，河池人民政府网。

[3] 〈卓资县宗教活动场所纳入公共安全视频监控建设工作取得成效〉，内蒙古新闻网，2016年8月5日。

[4] 〈信阳市积极推进宗教领域公共安全视频建设联网应用工作〉，2016年5月4日，河南省委统战网。

[5] 〈浦东清真寺升级视频监控系统保安全〉，上海统一战线。

[6] 〈鼓楼区民族与宗教事务局2016年工作总结及2017年工作思路〉，鼓楼区政府网。

[7] 〈杭州市联合检查组来我区检查宗教场所维稳安保工作〉，杭州余杭网。

[8] 〈安徽省公共安全视频图像信息系统管理办法〉，中国法律法规信息网。

[9] 〈南昌市公共安全视频图像信息系统管理办法〉，中国南昌网站。

[10] 〈公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）〉，人民网。

[11] 〈关于《公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》的说明〉，东方法眼。

[12] 〈监控图像公共传播需保护当事人隐私〉，2016年11月29日，新京报网。

[13] 郭道晖：〈视频监控泛滥侵犯隐私权〉，财新网，2012年4月。